Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора

107

Вопрос

На основании закона "О защите прав юридических лиц" все проверки проводимые контролирующими органами как федеральными так и исполнительными региональными или муниципальными должны проводиться на основании распоряжения или приказа. Проверяемое лицо должно быть извещено о проверке за 3 дня. А на каком основании или каким документом должны подтвердить решение о плановой или внеплановой проверке органы прокуратуры? На практике часто сотрудники прокуратуры приходят с проверкой совместно с гос. служащими различных профилей представляют их экспертами и начинают кошмарить предприятие и при этом никаких документов на проверку не представляют, нигде никаких отметок не делают и могут проводить проверку бесконечно. На сколько это законно?

Ответ

положения Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (п.3 ч.3 ст.1 закона № 294-ФЗ).

В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения, в том числе коммерческих организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (ст.22 Закона о прокуратуре). Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления (ст.5 Закона о прокуратуре).

Таким образом, проведение прокуратурой проверок без уведомления за 3 дня и предоставления распоряжения или приказа не является нарушением закона. Также прокурор вправе привлекать специалистов, в том числе других ведомств, для проведения проверок (ст.22 Закона о прокуратуре).

В то же время согласно п.1.2. Приказ Генпрокуратуры России от 28.05.2015 № 265 решение о проведении проверки должностные лица прокуратуры обязаны доводить до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки, а после завершения проверки в течение десяти рабочих дней руководителю или уполномоченному представителю проверяемого органа (организации) предоставляется право ознакомления с актом проверки.

Срок проведения проверки не должен превышать двадцать рабочих дней. По решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен один раз не более чем на двадцать рабочих дней. Решение о последующем продлении на срок, не превышающий двадцать рабочих дней, может быть принято вышестоящим прокурором или его заместителем.

В отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, срок проведения проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

При необходимости проведения специальных исследований, экспертиз, ревизий, получения дополнительных документов и информации, которые могут повлиять на выводы проверки, ее проведение может быть приостановлено по решению прокурора или его заместителя на срок до шести месяцев. В случае невозможности завершения в течение шести месяцев указанных мероприятий либо получения необходимых документов и материалов срок приостановления проверки может быть продлен по решению вышестоящего прокурора или его заместителя.

О продлении (приостановлении, возобновлении) срока проверки уведомляется руководитель или уполномоченный представитель проверяемого органа (организации).

Также, необходимо отметить, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении коммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности коммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов.

Учитывая изложенное, при отсутствии оснований и поводов для проведения указанных в вопросе проверок, действия прокурора можно обжаловать в порядке главы 22 КАС РФ.

Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист».

1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»

«Статья 5. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора

2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.

Статья 21. Предмет надзора

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Статья 22. Полномочия прокурора

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;*

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов».

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной»

<…>

«С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций».*

3. Приказ Генпрокуратуры России от 28.05.2015 № 265 «О порядке исполнения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

«1.2. При организации и проведении проверок соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, решение о проведении проверки доводить до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

Срок проведения проверки не должен превышать двадцать рабочих дней. По решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен один раз не более чем на двадцать рабочих дней. Решение о последующем продлении на срок, не превышающий двадцать рабочих дней, может быть принято вышестоящим прокурором или его заместителем.

В отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, срок проведения проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

При необходимости проведения специальных исследований, экспертиз, ревизий, получения дополнительных документов и информации, которые могут повлиять на выводы проверки, ее проведение может быть приостановлено по решению прокурора или его заместителя на срок до шести месяцев. В случае невозможности завершения в течение шести месяцев указанных мероприятий либо получения необходимых документов и материалов срок приостановления проверки может быть продлен по решению вышестоящего прокурора или его заместителя.

О продлении (приостановлении, возобновлении) срока проверки уведомляется руководитель или уполномоченный представитель проверяемого органа (организации).

После завершения проверки в течение десяти рабочих дней руководителю или уполномоченному представителю проверяемого органа (организации) предоставляется право ознакомления с актом проверки*».

4. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

«Статья 1.Сфера применения настоящего Федерального закона

3. Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются:

3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;».*

5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»

«3. К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам главы 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, частью 3 статьи 254 ГПК РФ).

К должностным лицам, в частности, относятся:

должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);».

6. Постановление АС ЦО от 19.03.2015 № А23-3019/2014

«В соответствии с частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1 и 1.1 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями, указанными в данной правовой норме, в том числе, статьей 14.13 (за исключением случая, если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими), настоящего Кодекса, возбуждаются прокурором.

Из содержания п. 1 ч. 1 ст. 25.11. и ч. 1 ст. 28.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что при осуществлении надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацу 9 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре одной из функций прокуратуры Российской Федерации является возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

В целях осуществления возложенных функций, в том числе предусмотренной абзацем 9 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, на прокурора возложены специальные полномочия, перечисленные в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

В соответствии с п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Согласно части 1 статьи 26 и части 1 статьи 27 Закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 данного Федерального закона.

Из имеющегося в материалах дела постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего Кима М.Н. не следует, что поводом к возбуждению дела явилось осуществление прокурором надзора в связи с обращением заявлений, жалоб и иных сообщений, поступивших в прокуратуру в отношении арбитражного управляющего Кима М.Н. и свидетельствующие о нарушении им прав и свобод граждан, несоблюдении законодательства о банкротстве.

Кроме того, как следует из постановления апелляционной инстанции, основанием для проведения проверки явились анонимные сообщения, устные заявления граждан по телефону.

Однако пункту 2.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в рамках его компетенции.

Доказательств устных обращений граждан в прокуратуру Козельского района в материалах дела не имеется.

Таким образом, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении арбитражного управляющего Кима М.Н. вынесено прокурором с нарушением требований части 1 статьи 28.4 КоАП РФ.

Вывод суда апелляционной инстанции о проведении проверки прокуратурой Козельского района деятельности арбитражного управляющего на основании статьи 22 Закона о прокуратуре, результаты которой положены в основу постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, что свидетельствует о законности принятого постановления, суд кассационной инстанции считает неверным.

Действительно, прокурор в соответствии частью 1 статьи 22 Закона о прокуратуре вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, однако из материалов дела не следует, что проверка прокурором деятельности арбитражного управляющего проведена на основании какой-либо информации, заявления или жалобы.

Указанные обстоятельства признаются судом кассационной инстанции существенным нарушением процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и служат основанием для отказа в удовлетворении требования прокурора о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ)».

7. Постановление 20 ААС от 16.10.2015 № А09-5183/2015

«Проведение прокуратурой проверки общества в отсутствие какой-либо информации, заявления или жалобы является нарушением процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении, установленных КоАП РФ (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19.03.2015 № Ф10-426/2015 по делу № А23-3019/2014).

Задание на проведение проверки, на которое имеется ссылка на уведомлении управляющего гипермаркетом «Магнит» от 19.01.2015, в материалы дела не представлено, в связи с чем установить основания проведения проверки не представляется возможным.

Более того, в деле отсутствуют достоверные доказательства того, что проверка на предмет соблюдения требований Технического регламента Таможенного Союза 022/2011 «Пищевая продукция в части ее маркировки», статьи 17 ТР ТС-021/2011 «О безопасности пищевой продукции», ГОСТ Р 51074/2003 «Продукты пищевые. Информация для потребителей» проводилась прокуратурой именно в отношении общества.

Довод управления о проведении такой проверки не подтвержден надлежащими доказательствами. В уведомлении о проведении проверки от 19.01.2015 субъект проверки не указан.

Представленная в материалы дела справка о проведении совместной проверки от 22.01.2015 таким доказательством также не является, поскольку она подписана начальником отдела управления, не проводившим проверку.

Вместе с тем, как разъяснено в пункте 5.4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П, привлечение прокурором представителей (сотрудников) органа, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, к участию в проверке исполнения законов конкретной некоммерческой организацией обусловлено необходимостью придания этим сторонним лицам правового статуса специалистов, компетентных в решении вопросов, которые возникли или могут возникнуть в ходе прокурорской проверки, и не влечет изменение ее характера как проводимой именно в порядке реализации органами прокуратуры возложенных на них функций прокурорского надзора. При этом участие в проведении прокурорской проверки представителей (сотрудников) других государственных органов допускается именно в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и не предполагает самостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах соответствующих государственных органов, равно как и иных отступлений от установленных законодательством ограничений периодичности проводимых ими плановых контрольных мероприятий в отношении некоммерческих организаций.

Как усматривается из материалов дела, по итогам проверки в гипермаркете «Магнит» заместителем прокурора постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ составлено в отношении старшего продавца общества Маршалко Г.В.

В отношении общества такое постановление должностным лицом прокуратуры не выносилось.

Доказательств обратного управлением не представлено, при этом причин, по которым постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ не было составлено заместителем прокурора в отношении общества административный орган не пояснил.

Вышеперечисленные обстоятельства сами по себе являются существенным нарушением процессуальных требований при производстве по делу об административном правонарушении и служат основанием для отмены оспариваемого постановления».



Академия юриста компании

Академия

Смотрите полезные юридические видеолекции

Смотреть

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Рассылка

© Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2016

Журнал «Юрист компании» –
первый практический журнал для юриста

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».


  • Мы в соцсетях

Входите! Открыто!
Все материалы сайта доступны зарегистрированным пользователям. Регистрация займет 1 минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Только для зарегистрированных пользователей

Всего минута на регистрацию и документы у вас в руках!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

В рассылках мы вовремя предупредим об акции, расскажем о новостях в работе юриста и изменениях в законодательстве.