Должностные обязанности и служебная этика: за что можно наказать госслужащего

576
• Где и как уточнить объем трудовых обязанностей, за неисполнение которых на работника налагают дисциплинарное взыскание• Можно ли привлечь госслужащего к дисциплинарной ответственности за несоблюдение служебной этики• Чем отличаются «трудовые» обязанности от «должностных»
Должностные обязанности и служебная этика: за что можно наказать госслужащего Бриллиантова Нина Алексеевна,
к. ю. н., доцент, профессор, зам. заведующего кафедрой трудового права и права социального обеспечения АТиСО, ученый секретарь докторского диссертационного совета при АТиСО
Должностные обязанности и служебная этика: за что можно наказать госслужащего Архипов Владимир Васильевич,
к. ю. н., практикующий юрист, член Экспертного совета журнала «Трудовые споры»

 
Отношения, связанные с гражданской службой, регулирует трудовое законодательство в части, не регламентированной специальным Федеральным законом – от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон о госслужбе). Об этом сказано как в ст. 11 ТК РФ, так и в ст. 73 Закона о госслужбе.

Хотя Закон о госслужбе1 воспроизводит ряд действовавших в период его создания норм ТК РФ, тем не менее многие из них приобрели свои особенности. Например, определения индивидуального служебного спора и индивидуального трудового спора, приведенные в ст. 69 Закона о госслужбе и ст. 381 ТК РФ соответственно, почти идентичны. Отличие состоит только в том, что в первом нормативном акте не упоминается о возможности рассмотрения спора по вопросу установления или изменения госслужащему индивидуальных условий труда, что допускает Трудовой кодекс.

Зачастую недоработка той или иной нормы обнаруживается уже в момент, когда необходимо ее применить в конкретном споре (ст. 12 ГПК РФ). Так, до сих пор неясно, входит ли в служебные (должностные) обязанности госслужащего (далее – работник) соблюдение «норм служебной этики». Этот правовой пробел на практике часто становится причиной споров. Рассмотрим проблему на конкретном примере.

Суть спора

Непосредственный руководитель дал госслужащему повторное задание подготовить уже ранее исполненную работу: составленный им анализ экономической ситуации начальник потерял, поскольку имел склонность сверять ожидаемые и получаемые результаты работы с вышестоящими инстанциями. Безусловно, работник был этим недоволен, о чем сообщил своему руководителю в разговоре, проходившем на повышенных тонах. В итоге ему был объявлен выговор с формулировкой: «за грубое нарушение норм служебной этики, выразившееся в публичном агрессивном поведении и нанесении оскорблений непосредственному руководителю». Однако работник обратился в суд, требуя признать приказ об объявлении ему выговора незаконным.

Проблема: пробел в нормах

Закон о госслужбе не содержит не только норм, регулирующих отношения госслужащих в рамках выяснения правомерности повторного поручения, но и самого понятия «служебная этика». Ситуация усугубляется тем, что в трудовом законодательстве также нет подобных норм, впрочем, как и упоминаний о необходимости соблюдения норм этики.

В то же время, как известно, только урегулированные правом отношения порождают у его сторон субъективные права и юридические обязанности. Если у субъекта правоотношений отсутствуют такие обязанности, а у его контрагента – субъективные права на реализацию законодательно закрепленных объективных прав, привлечь к ответственности необязанного субъекта невозможно.

Не следует забывать и о ст. 29 Конституции РФ, гарантирующей каждому гражданину свободу мысли и слова, а также провозглашающей невозможность его принуждения к отказу от выражения своего мнения. Конституционные права граждан могут ограничиваться в исключительных случаях и лишь федеральным конституционным или федеральным законом (ст. 55 и 56 Конституции РФ).

Согласно п. 1 ст. 57 Закона о госслужбе выговор можно объявлять госслужащему только в том случае, если он по собственной вине не исполнил или исполнил ненадлежащим образом возложенные на него должностные обязанности. В ходе судебного процесса возник естественный вопрос: является ли служебная критика поведения руководителя неисполнением или ненадлежащим исполнением госслужащим возложенных на него должностных обязанностей.Однако в ситуации, когда отсутствуют официальные разъяснения о значении тех или иных правовых понятий, в том числе в трудовом законодательстве, судье приходится самому их искать в различных нормативных и ненормативных источниках права, что зачастую приводит к субъективному пониманию таких понятий. Очевидно, вследствие этого юридическая цель толкования – единообразное применение (прежде всего законов) – не будет достигаться.Поиск решенияИтак, чтобы ответить на вопрос суда, необходимо проанализировать содержание термина «трудовые обязанности» и производных от него «должностных и служебных обязанностей», а также понятия «нормы служебной этики». Они фигурируют как в законах, так и в подзаконных актах, в частности, в Общих принципах служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12.08.2002 № 885 (далее – Общие принципы).

Трудовые и должностные обязанности. Термин «трудовые обязанности» упоминается в двадцати одной статье ТК РФ. Он относится почти ко всем правовым институтам трудового права, но нигде не раскрывается юридическое значение термина. Правовой смысл понятия «должностные обязанности» также не раскрывается ни в одном нормативном правовом акте, в том числе и в Законе о госслужбе. Национальное законодательство не содержит и разъяснений, чем должностные обязанности отличаются от служебных, хотя во многих нормативных правовых актах эти термины употребляются.

Однако если термин «трудовые обязанности» не раз анализировался и его содержание пытался раскрыть даже Пленум Верховного Суда РФ2, то иные перечисленные понятия так до сих пор и не получили никакого разъяснения. Как следует из анализа постановлений ВС РФ, попытки оценить нарушения именно норм служебной этики носили объективный характер лишь тогда, когда они были связаны с оценкой проступков тех работников, которые обязаны соблюдать исходя из требований законов присягу, клятву или положения Кодекса этики поведения3, в том числе судейской этики4.Попытаемся на доктринальном уровне восполнить этот пробел.По смыслу ст. 56 ТК РФ в трудовые обязанности работника входит прежде всего выполнение работы, оговоренной в трудовом договоре, и соблюдение правил внутреннего трудового распорядка (далее – ПВТР), действующих у работодателя. Кроме того, ч. 5 ст. 57 ТК РФ допускает, что трудовым договором могут устанавливаться права и обязанности его сторон как определенные трудовым законодательством, иными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными актами, так и вытекающие из условий коллективного договора, соглашений. То обстоятельство, что какие-либо из этих прав и (или) обязанностей работника и работодателя не включены в трудовой договор, не может рассматриваться как отказ от реализации этих прав или исполнения соответствующих обязанностей. Таким образом, перечень источников, содержащих потенциальные обязанности работника, должен быть ограничен только вышеперечисленными актами при соблюдении следующих условий.

Из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ следует, что нормативные правовые акты, которые официально не опубликованы для всеобщего сведения, не подлежат применению, а стало быть и исполнению. В аспекте трудовых отношений это означает, что работник должен выполнять только те обязанности, с которыми он надлежащим образом ознакомлен – под роспись (ст. 21, 22, 68 и др. статьи ТК РФ).

При этом в круг основных обязанностей работодателя, определенных ч. 2 ст. 22 ТК РФ, входит знание и соблюдение норм трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, положений локальных актов, условий коллективного договора, соглашений и трудовых договоров, заключенных с работниками. А вот такой же обязанности работника ч. 2 ст. 21 ТК РФ не предусматривает.Перечень локальных актов, которые работник должен знать и соблюдать, ограничивается ПВТР и положениями, устанавливающими нормы труда, а также, в частности, порядком бережного отношения к имуществу работодателя. Тем не менее в силу ч. 1 ст. 189 и ст. 214 ТК РФ он обязан знать и акты государственных органов, но в части, касающейся соблюдения дисциплины и охраны труда.

Следует также учитывать, что согласно п. 35 постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2 дисциплинарным проступком является неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по своей вине требований законодательства, обязательств по трудовому договору, ПВТР, должностных инструкций, положений, приказов работодателя, технических правил и т.п.

Таким образом, если работник не ознакомлен под роспись с локальным актом, например, с ПВТР или коллективным договором, либо в трудовой договор не внесены какие-либо его обязанности или ссылки на нормативный акт, которым они устанавливаются, то привлечь его к дисциплинарной ответственности за их неисполнение нельзя. Причем применяемая на практике должностная инструкция не определена ТК РФ как обязательный документ, предписаний которого работнику следует придерживаться. Поэтому только в том случае, если он ее добровольно подписал и в трудовом договоре она указана в качестве его неотъемлемой части, должностная инструкция будет считаться правомерным источником отраженных в ней обязанностей работника.

В свою очередь, ч. 7 ст. 24 Закона о госслужбе запрещает требовать от госслужащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом. В рамках служебных отношений, в отличие от трудовых, в силу требований закона наличие должностной инструкции в виде регламента обязательно. При этом в служебном контракте фиксируются права и обязанности сторон, указанные в ч. 2 и 3 ст. 23 Закона о госслужбе. Согласно этой статье госслужащему следует исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок (то есть исполнять утвержденный нормативным актом госоргана режим службы (работы) и отдыха (ч. 3 ст. 56 Закона о госслужбе)). Это вытекает из имеющейся в ч. 1 ст. 56 Закона о госслужбе дефиниции термина «служебная дисциплина». При заключении служебного контракта представитель нанимателя обязан ознакомить госслужащего со всеми нормативными актами, имеющими отношение к исполнению им своих должностных обязанностей (ч. 6 ст. 26 Закона о госслужбе).

В отличие от иных работников госслужащий должен знать, соблюдать и обеспечивать исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ (ст. 15 Закона о госслужбе). Это относится к его основным обязанностям.Таким образом, госслужащий в первую очередь обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок госоргана.Обобщая вышесказанное, можно дать следующее определение термина «трудовые обязанности»: это определенные различными нормативными актами, регулирующими трудовые отношения, а также трудовым договором правила должного поведения (действия, бездействие) работника в целях удовлетворения интересов работодателя. Иными словами, нормы (правила), которые носят регулятивный характер и связаны с работой, обязывают работника совершать конкретные действия или устанавливают запрет на совершение или несовершение определенных в них действий.По аналогии такой же смысл можно придать понятию «должностные и служебные обязанности». Отсюда вытекает вывод: привлечь работника к дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей можно только в том случае, если он был ознакомлен с ними под роспись и совершил проступок по своей вине.Служебная этика. Теперь рассмотрим, правомерно ли привлечение госслужащего к дисциплинарной ответственности за несоблюдение норм служебной этики. Как уже было сказано ранее, разговор работника с непосредственным руководителем на повышенных тонах администрация госоргана квалифицировала как грубое нарушение им норм служебной этики, выразившееся в публичном агрессивном поведении и нанесении оскорблений руководителю структурного подразделения.Согласно п. 11 ч. 1 ст. 15 Закона о госслужбе госслужащий должен соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, установленные законами. В свою очередь, служебное поведение предполагает, что работник должен не только добросовестно исполнять должностные обязанности, но и, в частности, не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство, не допускать конфликтных ситуаций, которые могут нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа (ст. 18 Закона о госслужбе).Закономерно возникает вопрос, возможно ли отнести содержащиеся в ст. 18 Закона о госслужбе по правовой сути декларативные требования к нормам, регулирующим обязанности по соблюдению служебной этики, за нарушение которых может наступить дисциплинарная ответственность.Поскольку значение термина «служебная этика» не раскрывается на законодательном уровне, такого понятия нет даже в толковых словарях, то «соблюдение служебной этики» будем расценивать как правильный выбор поведения в различных ситуациях на основе устоявшихся в обществе нравственных стандартов. Однако нельзя не учитывать, что оценки этических норм и ценностей в современном обществе отличаются разновариантностью и субъективностью – особенно в условиях пересмотра, а то и отрицания некоторых из сложившихся ранее норм поведения и моральных ценностей. Но, главное, поскольку такие формальные юридические обязанности отсутствуют в отношениях между государственными служащими, то привлечь их к дисциплинарной ответственности в случае возникновения служебных споров не представляется возможным.Таким образом, можно констатировать, что служебная этика – это юридически не оформленные, но тем не менее известные правила морально-нравственного поведения, одобренные обществом.Часть 1 ст. 15 Закона о госслужбе обязывает госслужащего исполнять поручения соответствующих руководителей, которые те дают в пределах своих полномочий. В рассматриваемой ситуации, которая послужила причиной возникновения конфликта, хотя и не бесспорна, но допустима оценка работником повторного поручения руководителя как выходящего за пределы его полномочий. Более того, на наш взгляд, обязывая сотрудника исполнить ранее уже выполненную работу, к тому же когда тот не согласен, руководитель нарушает гарантии ч. 2 ст. 37 Конституции РФ, запрещающей принудительный труд.

Стоит отметить, что ст. 17 Закона о госслужбе запрещает госслужащему публично высказываться, давать оценки, в том числе в СМИ, относительно деятельности госорганов, их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности. Но вряд ли разговор работника с его руководителем, даже если он происходил в присутствии сотрудников структурного подразделения, можно расценивать как нарушение этой нормы.

И, наконец, согласно п. 6 ч. 2 ст. 47 Закона о госслужбе порядок взаимодействия государственного служащего в рамках исполнения им должностных обязанностей с сотрудниками того же госоргана, иных госорганов, другими гражданами и организациями определяется его должностным регламентом. Однако этот важный локальный нормативный акт, позволяющий определить вину работника в возникшем служебном конфликте, в рассматриваемом случае еще не был принят в этом госоргане, хотя на тот момент Закон о госслужбе действовал уже более пяти лет.

Служебная этика: когда наказание правомерно

Осенью прошлого года Минздравсоцразвития России подготовило проект Типового кодекса этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих. Напомним, его разработка предусмотрена федеральной программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (в ред. Указа Президента РФ от 12.01.2010 № 59). В целях его реализации в программах государственных органов по профессиональному развитию госслужащих должно предусматриваться изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности.

Однако на момент объявления работнику выговора за несоблюдение норм служебной этики их в нормативно-правовых актах не существовало. Соответственно, он не мог нести дисциплинарную ответственность за их несоблюдение.

Более того, Минздравсоцразвития России в ст. 10 проекта Типового кодекса предусматривает, что за нарушение этических норм государственный и муниципальный служащие подлежат моральному осуждению на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов. Причем такие комиссии должны создаваться в соответствии с Указом Президента РФ от 01.11.2010 № 821 в каждом государственном органе. Следовательно, моральное порицание госслужащего за нарушение норм этики входит в компетенцию только этой комиссии.

Иными словами, обвинение работника в несоблюдении еще несуществующих норм служебной этики несостоятельно, поскольку это мнимое нарушение правил служебного поведения – Закон о госслужбе не содержит такого требования и, главное, конкретных регулятивных норм. Следовательно, наложение дисциплинарного взыскания на госслужащего за неисполнение обязанностей, которые непредусмотрены в законе, неправомерно.

Кстати…

Согласно ч. 2 и 3 ст. 15 Закона о госслужбе госслужащий не вправе исполнять неправомерное поручение руководителя. Каков порядок отказа от его выполнения?Если, по мнению госслужащего, поручение руководителя является неправомерным, он должен письменно обосновать ему свою позицию, указав положения законодательства, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. Но в случае письменного подтверждения руководителем этого поручения служащий должен отказаться от его исполнения. Иначе и он, и его руководитель понесут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность._________________________1 Также законы об отдельных видах госслужбы (напр., Федеральный закон от 27.07.2010 № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации»).

2 См.: п. 35 постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2.

3 См., напр.: определение ВС РФ от 06.04.2000 № 32-Г00-1 «Об отказе в удовлетворении иска о защите чести и достоинства, поскольку направление информации органами налоговой полиции, основанной на оперативных документах, в органы прокуратуры не может быть признано как распространение сведений, порочащих честь и достоинство заявителя»; решения Дисциплинарного судебного присутствия ВС РФ от 16.06.2010 по делу № ДСП10-25 и от 18.06.2010 по делу № ДСП10-33 о дисциплинарных взысканиях, примененных к судьям.

4 В п. 1 ст. 12.1 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» определено, что за дисциплинарный проступок (нарушение норм данного Закона и положений кодекса судейской этики) на судью, за исключением судей КС РФ, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения, досрочного прекращения полномочий.
_________________________

Скоро в журнале «Юрист компании»
    Узнать больше


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Академия юриста компании

      Академия

      Смотрите полезные юридические видеолекции

      Смотреть

      Cтать постоян­ным читателем журнала!

      Cтать постоян­ным читателем журнала

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией
      Рассылка

      © Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2017

      Журнал «Юрист компании» –
      первый практический журнал для юриста

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».

      
      • Мы в соцсетях
      Внимание! Вы находитесь на сайте для юристов

      Вы точно юрист? Предлагаем сделку!
      Пройдите быструю регистрацию, а мы обеспечим вас увлекательным юридическим чтением.
      Регистрация займет минуту.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль