Дисциплинарная ответственность госслужащего: особенности наказания

1208
Грозит ли госслужащему взыскание за непредставление сведений о доходах супруга по причине его отказаС какого момента исчисляется срок, в течение которого госслужащего можно привлечь к ответственности за проступокМожно ли наказать госслужащего, если в ходе служебной проверки наступила его временная нетрудоспособность

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих по большей части регулируется специальными нормами Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон № 79-ФЗ). В то же время в силу ст. 73 этого закона в некоторых случаях при привлечении госслужащих к дисциплинарной ответственности представитель нанимателя может (и должен) руководствоваться нормами трудового законодательства.

О вине

В соответствии со ст. 57 Закона № 79-ФЗ основанием привлечения госслужащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка – неисполнение или ненадлежащее исполнение по своей вине должностных обязанностей.

Следовательно, обязательным элементом дисциплинарного проступка на госслужбе является вина госслужащего. Установления его вины в совершении деяния требует и ст. 59 Закона № 79-ФЗ. В зависимости от формы вины проступки квалифицируют как:

умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом);неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности).

Пример

Умышленным является такое поведение гражданского служащего, когда он сознает противоправный характер своего поведения, предвидит его вредные последствия и желает или сознательно допускает их наступление либо относится к ним безразлично. Неосторожность имеет место, если лицо не предвидит вредных последствий своего поведения, однако могло и должно было предвидеть их наступление.

Поэтому на практике госслужащие оспаривают законность дисциплинарного взыскания, ссылаясь на отсутствие своей вины в совершенном деянии.

Судебная практика1.
Г. обратилась в суд с иском к Магнитогорской таможне о признании незаконным п. 4 приказа о наложении на нее взыскания в виде замечания, выплате в ее пользу компенсации морального вреда в размере 1000 руб. В обоснование своих требований она указала, что замечание ей вынесено за непредставление ею, как госслужащим, сведений о доходах и имуществе супруга. Однако ее вины в этом нет: данные сведения не были указаны ею по независящим от нее причинам – супруг отказался их представлять. Как следует из материалов дела, не получив от супруга сведения о доходах, Г. представила в отдел кадров сведения на себя и несовершеннолетнего ребенка, а в отношении супруга в каждом разделе внесла запись: «Сведения представить отказался».

Суд указал, что упомянутая обязанность госслужащего является безусловной, не зависящей от воли и желания как его самого, так и иных лиц, в том числе членов семьи. Законодатель квалифицировал действия (бездействие) госслужащего по представлению указанных сведений или представлению заведомо недостоверных сведений как правонарушение независимо от причин и условий его совершения. При этом причина совершения такого правонарушения имеет значение только для определения вида и размера ответственности.

К тому же Г. имела возможность в течение четырех месяцев убедить своего супруга в необходимости представить соответствующие сведения.

 
В целом с решением суда, как нам кажется, можно согласиться. Но аргументация его видится довольно спорной, поскольку ставит под сомнение сами основы дисциплинарной ответственности. Руководствуясь изложенной логикой, можно прийти к выводу, что любое неисполнение служащим возложенных на него обязанностей является дисциплинарным проступком, даже если оно вызвано виновными действиями третьих лиц, необеспечением служащему условий для исполнения обязанностей, действием непреодолимой силы и т.п.

Между тем отказ близких родственников от представления госслужащему сведений о доходах является серьезной проблемой, которая не имеет однозначного решения. Ведь на них – лиц, не являющихся госслужащими, – действия Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной госслужбы, и федеральными госслужащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера2 (далее – Положение) не распространяются. С помощью каких средств, по мнению суда, госслужащий должен убеждать лицо в необходимости исполнения обязанности, которая на него не возложена, при явном нежелании данного лица сделать это добровольно?

На наш взгляд, на практике могут возникать ситуации, когда непредставление госслужащими сведений о доходах совершается невиновно, в силу не зависящих от них причин. Об этом свидетельствует и норма п. 9 Положения. В ней указано, что факт непредставления по объективным причинам госслужащим сведений о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних членов семьи подлежит рассмотрению на соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных госслужащих и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, законодательство допускает, что могут существовать объективные причины невыполнения упомянутой обязанности.

Другой вопрос, что и действия госслужащей в рассмотренном деле нельзя назвать верными: ей следовало, руководствуясь п. 9 Положения, обратиться в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов.

Поэтому госслужащая действительно совершила дисциплинарный проступок, выразившийся в неисполнении обязанности представить сведения о доходах супруга. Однако ее вина не в том, что она не смога уговорить его представить ей необходимые сведения, как указал суд, а в том, что не сообщила о невозможности по объективным причинам представить необходимые сведения в комиссию по урегулированию конфликта интересов.

О сроке

Целый ряд проблем связан с процедурой привлечения госслужащих к дисциплинарной ответственности, в частности, с исчислением сроков, в пределах которых возможно наложение взыскания.

Точка отсчета. Согласно ч. 4 и 5 ст. 58 Закона № 79-ФЗ взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца с этого дня, не считая периода временной нетрудоспособности госслужащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Однако Закон № 79-ФЗ не уточняет, кем именно должен быть обнаружен факт совершения служащим дисциплинарного проступка. На практике далеко не всегда он выявляется представителем нанимателя или иным лицом, уполномоченным применять меры дисциплинарного воздействия. Это может быть и непосредственный руководитель госслужащего, и его коллега, занимающий равную должность, и даже его подчиненный. Должен ли срок привлечения к дисциплинарной ответственности исчисляться с любого из рассматриваемых моментов, либо он начнет течь с момента получения информации о проступке лицом, наделенным правом привлечения к дисциплинарной ответственности?

Большинство экспертов сходится во мнении, что днем обнаружения проступка, с которого начинает течь месячный срок, считается день, когда лицу, которому подчинен госслужащий, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий3.

Судебная же практика по данному вопросу достаточно противоречива. Так, некоторые суды исходят из того, что общий срок привлечения служащего к дисциплинарной ответственности должен исчисляться не с момента обнаружения факта совершения проступка его непосредственным руководителем, не наделенным правом привлечения к дисциплинарной ответственности, а с момента получения этой информации представителем нанимателя.

Судебная практика4.
Заместитель руководителя УФНС России по Тамбовской области К. обжаловал факт наложения на него взыскания.

Суд отметил, что срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности следует исчислять не со дня, когда о проступке стало известно руководителю УФНС России по Тамбовской области, а со дня, когда об этом стало известно руководителю ФНС России, являющемуся представителем нанимателя в отношении госслужащего К.

 
Однако есть и противоположные примеры, и их, следует признать, большинство.

Судебная практика5.
Днем обнаружения проступка, с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому по работе (службе) подчинен работник, стало известно о совершенном проступке независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий. Служебная проверка при необходимости должна быть проведена с этого времени.

 
На наш взгляд, положения законодательства о госслужбе позволяют поддержать позицию Пленума ВС РФ6, согласно которой день обнаружения проступка, с которого начинает течь месячный срок, – день, когда непосредственному руководителю госслужащего стало известно о совершении проступка независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий. Часть 4 ст. 58 Закона № 79-ФЗ, устанавливая правило об исчислении срока привлечения госслужащих к дисциплинарной ответственности с момента выявления проступка, не указывает, что этот факт должен быть обнаружен именно представителем нанимателя. Иначе служащий, проступок которого обнаружен непосредственным руководителем, не имеющим права наложения дисциплинарных взысканий, но не сообщен должностному лицу, имеющему такое право, в течение длительного периода будет оставаться в неведении, последуют ли по отношению к нему меры дисциплинарной ответственности или нет.

Таким образом, сроки привлечения госслужащих к дисциплинарной ответственности следует исчислять с момента обнаружения проступка их непосредственными руководителями.

Крайний срок. В силу ч. 5 ст. 58 Закона № 79-ФЗ дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня совершения проступка. В указанные сроки не включают время производства по уголовному делу.

Судебная практика7.
С. обратилась в суд с иском к УФМС России по г. Москве о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, расходов на оплату услуг представителя и компенсации морального вреда. Она была освобождена от замещаемой должности и уволена с госслужбы на основании п. 4 ч. 1 ст. 33 и подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37 Закона № 79-ФЗ. Суд признал факт совершения С. прогула, но посчитал, что нарушен порядок ее привлечения к дисциплинарной ответственности. В частности, она уволена по истечении шести месяцев и восьми дней со дня окончания прогула. При этом ни Закон № 79-ФЗ, ни ТК РФ не предусматривают приостановления течения шестимесячного срока привлечения к дисциплинарной ответственности. Также суд указал, что не может быть принят во внимание факт возбуждения в отношении С. уголовного дела по ч. 3 ст. 327 УК РФ, поскольку оно возбуждено после ее увольнения.

У ответчика была возможность установить проступок С. в виде подделки больничного листа и, как следствие, прогула до истечения шестимесячного срока с момента совершения проступка: больничный лист С. представила для оплаты в мае, но только в октябре после внесения исправлений он был передан в бухгалтерию ее коллегами. При этом суд подчеркнул, что доводы представителя ответчика о том, что привлечение к дисциплинарной ответственности государственного служащего возможно не с момента совершения проступка, а с момента его обнаружения не состоятельны, поскольку не основаны на законе.

 
О служебной проверке

На практике возможна ситуация, когда в процессе дисциплинарного производства наступает временная нетрудоспособность госслужащего. Действия представителя нанимателя будут зависеть от того, в какой именно момент это произошло.

Случай 1. Если временная нетрудоспособность наступила до того, как у госслужащего были получены объяснения в соответствии с ч. 1 ст. 58 Закона № 79-ФЗ, то привлечь его к дисциплинарной ответственности до выхода с больничного невозможно. В таком случае течение срока приостанавливается согласно ч. 4 ст. 58 Закона № 79-ФЗ.

Случай 2. Сложнее в случае, если служебная проверка по факту совершения проступка уже начата, но объяснения служащего еще не получены. Дело в том, что в силу ч. 6 ст. 59 Закона № 79-ФЗ служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. При этом законодательство не исключает периода временной нетрудоспособности госслужащего из срока проведения проверки. Продление сроков проверки и ее приостановление также не допускаются. Поэтому если временная нетрудоспособность госслужащего продлится все возможное время, отведенное на проверку, привлечь его к дисциплинарной ответственности ни в этот период, ни после его выхода на службу будет невозможно (в первом случае из-за неполучения объяснения служащего в письменной форме, во втором – из-за пропуска сроков проверки).

Судебная практика.
Л. обратился в суд с иском признать незаконньми дисциплинарные взыскания, которые ему назначены приказами от 21.12.2006 (служебная проверка назначена приказом от 25.05.2006, заключение по ее результатам подписано 06.12.2006), от 22.12.2006 (служебная проверка назначена 06.05.2006, заключение подписано 24.11.2006), от 17.01.2007 (служебная проверка назначена 09.06.2006, заключение подписано 20.12.2006).

Ответчик – ИФНС России № 10 по Приморскому краю – пояснил, что служебные проверки приостанавливались на период нахождения Л. на больничном или в отпуске. С учетом этого времени срок проверок не превышает одного месяца. Приказы о приостановлении служебных проверок издавались с целью предоставить госслужащему право дать объяснения, представить доказательства, обжаловать решения лиц, проводящих проверку. Фактически служебные проверки проводились с 24 ноября по 20 декабря 2006 г. – в период реального нахождения Л. на службе.

Решением мирового судьи судебного участка № 34 г. Артема Приморского края исковые требования удовлетворены. Суд указал, что Закон № 79-ФЗ, Инструкция о порядке организации и проведении служебной проверки в ФНС, утвержденная приказом от 24.03.2005 № САЭ-3-15/112, не предусматривают возможности продления сроков проведения служебной проверки. Следовательно, вынесенные по их результатам приказы о назначении дисциплинарных взысканий подлежат отмене8.

 
В качестве альтернативы работодатели издают приказ о прекращении служебной проверки, а после окончания периода временной нетрудоспособности госслужащего назначают новую. Однако такая практика также неправомерна. Исходя из ч. 9 и 10 ст. 59 Закона № 79-ФЗ служебная проверка завершается составлением письменного заключения по ее итогам. Иное ее прекращение будет нарушением процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности. Причем новая проверка в таком случае будет рассматриваться как повторная по тому же факту, что тоже является нарушением.

В данном случае имеет место очевидный пробел в законодательстве. Поэтому госорганам можно лишь рекомендовать не допускать подобных ситуаций. Так, письменное объяснение служащего в силу ч. 1 ст. 58 Закона № 79-ФЗ может быть затребовано до начала служебной проверки. А если в процессе проверки понадобится его непосредственное участие, то все процессуальные действия с участием госслужащего следует осуществлять как можно оперативнее. При соблюдении этих условий, на наш взгляд, служебную проверку возможно завершить в месячный срок и без участия госслужащего и, следовательно, привлечь его к ответственности без нарушения установленных процедур.

Случай 3. Если на момент начала временной нетрудоспособности госслужащего объяснения от него получены, необходимые процессуальные действия в рамках проверки осуществлены, однако она сама еще не завершена (не составлено письменного заключения), издание приказа о наложении дисциплинарного взыскания возможно.

Однако следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 8 ст. 59 Закона № 79-ФЗ госслужащий, в отношении которого проводят служебную проверку, вправе давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы. Соответственно, теоретически в рассматриваемой ситуации он может обжаловать акт о наложении дисциплинарного взыскания, указав, что из-за наступившей нетрудоспособности был лишен возможности реализовать указанное право. В качестве страховки можно посоветовать получить у него заявление о рассмотрении вопроса о привлечении его к дисциплинарной ответственности в период временной нетрудоспособности.

Случай 4. Наконец, ничто не препятствует привлечь госслужащего к дисциплинарной ответственности в случае, когда его объяснение получено, служебная проверка завершена, письменное заключение по ее итогам составлено, однако акт о наложении дисциплинарного взыскания представитель нанимателя на момент наступления временной нетрудоспособности служащего издать еще не успел. Такой вывод подтверждает судебная практика.

Судебная практика9.
С. обратилась в суд с исковым заявлением к УФНС России по Приморскому краю с требованием признать незаконным приказ о наложении на нее дисциплинарного взыскания, указав в качестве основания иска нарушение ответчиком порядка привлечения к дисциплинарной ответственности. В частности, приказ был издан 30.07.2008, в то время как в период с 08.07 по 31.07.2008 она находилась в состоянии временной нетрудоспособности. Суд отказал С. в иске, поскольку 12.08.2008 приказом УФНС России по Приморскому краю в приказ от 30.07.2008 были внесены изменения – он был дополнен абзацем следующего содержания: «Данный приказ вступает в силу с момента прекращения обстоятельств, препятствующих наложению дисциплинарного взыскания (временной нетрудоспособности, нахождения в отпуске), то есть с момента фактического выхода С. на работу».

 
Таким образом, акт о применении к госслужащему дисциплинарного взыскания может быть издан в период его временной нетрудоспособности при условии, что он вступит в силу по окончании этого периода.

Подсказки от ВС РФ

Подсказки от ВС РФ

Пленум Верховного Суда РФ в п. 34 постановления от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» указал, что днем обнаружения проступка, с которого начинает течь месячный срок для привлечения к ответственности, считается день, когда о нем стало известно непосредственному руководителю работника независимо от того, наделен ли он правом наложения дисциплинарных взысканий.

Разумеется, постановление Пленума ВС РФ не является нормативным актом и применяться субсидиарно к отношениям, возникающим на госслужбе в порядке ст. 73 Закона № 79-ФЗ, не должно. Но при решении схожих вопросов стоит учитывать позицию высшего судебного органа.

www.tspor.ru

www.tspor.ru

По запросу «госслужащий» подписчики «ТС» смогут найти на сайте еще 6 полезных материалов, в том числе подробный анализ возможных оснований для привлечения госслужащего к дисциплинарной ответственности на примере конкретного трудового спора. Из данного материала вы узнаете:

где и как уточнить объем трудовых обязанностей, за неисполнение которых на госслужащего налагают дисциплинарное взыскание;можно ли привлечь госслужащего к дисциплинарной ответственности за несоблюдение служебной этики;чем отличаются «трудовые» обязанности от «должностных».

Как определить наличие вины

Как определить наличие вины

Бесспорно, вина является обязательным условием применения дисциплинарного взыскания. Любое решение, включая судебное, которое игнорирует принцип вины при привлечении к дисциплинарной ответственности, является незаконным вне зависимости от используемой аргументации. Между тем ни законодательство о госслужбе, ни трудовое законодательство не раскрывают формы вины для дисциплинарных проступков.

Разделяя позицию автора статьи, считаю необходимым дополнительно отметить, что помимо уголовно-правовой концепции форм вины, упомянутой им, существует еще и гражданско-правовая концепция. В рамках этой концепции лицо считается виновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязанности и условиям оборота, оно не приняло всех мер для надлежащего исполнения обязанности.

Поэтому если служащий (работник) сделал все зависящее от него для исполнения служебной (трудовой) обязанности, он должен признаваться невиновным. На наш взгляд, именно это обстоятельство подлежит выяснению при решении вопроса о дисциплинарной ответственности.

В свою очередь, в зависимости от умысла или неосторожности наряду с другими обстоятельствами может определяться степень тяжести проступка служащего (работника).

________________________
1 Решение Ленинского районного суда г. Магнитогорска Челябинской области по делу № 2-2121/2010.

2 Утверждено Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 559.

3 См., напр.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2005; Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2006.

4 Решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 26.08.2008.

5 Решение Советского районного суда г. Махачкалы от 01.09.2010.

6 См.: п. 34 постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2.

7 Решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 29.10.2010 по делу № 2-6187/10.

8 Обзор судебной практики по спорам, вытекающим из служебных отношений на федеральной государственной гражданской службе / отв. ред. С.Д. Хазанов. М., 2010.

9 Решение Фрунзенского районного суда г. Владивостока от 01.12.2008.
________________________

Скоро в журнале «Юрист компании»
    Узнать больше


    Ваша персональная подборка

      Подписка на статьи

      Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

      Рекомендации по теме

      Академия юриста компании

      Академия

      Смотрите полезные юридические видеолекции

      Смотреть

      Cтать постоян­ным читателем журнала!

      Cтать постоян­ным читателем журнала

      Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

      Живое общение с редакцией
      Рассылка

      © Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2017

      Журнал «Юрист компании» –
      первый практический журнал для юриста

      Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».

      
      • Мы в соцсетях
      Внимание! Вы находитесь на сайте для юристов

      Вы точно юрист? Предлагаем сделку!
      Пройдите быструю регистрацию, а мы обеспечим вас увлекательным юридическим чтением.
      Регистрация займет минуту.

      У меня есть пароль
      напомнить
      Пароль отправлен на почту
      Ввести
      Я тут впервые
      И получить доступ на сайт Займет минуту!
      Введите эл. почту или логин
      Неверный логин или пароль
      Неверный пароль
      Введите пароль