Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих

1396
Закон о муниципальной службе1 в отличие от законодательства о государственной гражданской службе не устанавливает специальной процедуры привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности, а распространяет на них положения трудового законодательства. В то же время правовые акты муниципальных образований зачастую дополняют и уточняют положения трудового законодательства в сфере дисциплинарной ответственности.

Законодательные основы привлечения к дисциплинарной ответственности

Дисциплинарная ответственность (ДО) характеризуется следующими основными чертами:

  • основанием  является дисциплинарный проступок, причем законодательство не содержит исчерпывающего перечня таких проступков; 
  • за совершение такого проступка налагаются взыскания, перечень которых может различаться для отдельных категорий работников; 
  • ДО применяется только к физическим лицам;
  • ДО применяется, как правило, в рамках служебной подчиненности;
  • обязательным условием применения ДО является наличие вины правонарушителя.

Дисциплинарный проступок (ДП)

Исходя из ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» основанием привлечения муниципального служащего к ДО является совершение им ДП.

Дисциплинарный проступок (ДП) — это неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Данный подход к определению этого поступка практически аналогичен содержащемуся в ст. 192 ТК РФ.

В то же время Закон о муниципальной службе говорит не о трудовых, а о служебных обязанностях. В связи с этим нередко возникает вопрос: какие именно обязанности муниципального служащего относятся к служебным? Идет ли в данном случае речь только об обязанностях, непосредственно связанных с выполнением им трудовой функции, или обо всех обязанностях, в том числе и обозначенных Законом о муниципальной службе?

Ориентиром здесь может служить Определение Верховного Суда РФ2.

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ рассмотрела дело по заявлению прокурора Ярославской области об оспаривании норм Закона Ярославской области «О муниципальной службе в Ярославской области»3.

Прокурор Ярославской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению положений указанного Закона об установлении дисциплинарной ответственности муниципального служащего за несоблюдение ограничений, связанных с государственной службой.

Здесь необходимо отметить, что действовавший в тот период Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»4 определял должностной проступок такого служащего как неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей, т. е. указание на их «служебный» характер в формулировке закона не присутствовало.

В то же время, рассматривая данную норму, суд толковал указанные обязанности в качестве должностных, служебных. При этом он пришел к выводу, что обязанность по соблюдению ограничений, возложенных на служащего, является составной частью его обязанностей, возложенных на него не только должностной инструкцией, определяющей должностные обязанности, но и федеральным законом, устанавливающим общие обязанности муниципального служащего. А также, что несоблюдение этих ограничений может расцениваться как неисполнение обязанностей, за которое может быть наложено дисциплинарное взыскание. Суд по мотивам, приведенным в решении, правильно отказал прокурору в удовлетворении указанного заявления.

Таким образом, основываясь на указанном выше определении, можно сделать вывод, что и в соответствии с действующим законодательством муниципальный служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за несоблюдение наложенных на него законом ограничений и запретов.

Дисциплинарные взыскания (ДВ)

Действующий Закон о муниципальной службе содержит перечень ДВ, что и ст. 192 ТК РФ.

ДВ на муниципального служащего налагается в установленном ТК РФ порядке. Кодекс устанавливает, что за каждый проступок может быть применено только одно ДВ. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что если, несмотря на применение ДВ, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к ДО5.

Так как в законодательстве не установлен исчерпывающий перечень ДП, следовательно, нет и четких указаний, какое взыскание соответствует каждому дисциплинарному проступку. Таким образом, вопрос о том, какое конкретно ДВ применить к муниципальному служащему, решается руководителем по его собственному усмотрению.

Исключением из общего правила является увольнение как мера ДВ. Перечень дисциплинарных проступков, влекущих за собой увольнение, установлен ТК РФ и не подлежит расширительному толкованию. Пленум Верховного Суда РФ в указанном Постановлении разъяснил, что увольнение работников по основаниям, предусмотренным п. 5-10 ст. 81 ТК РФ, является мерой ДВ. Поэтому увольнение возможно с соблюдением всех правил применения ДВ.

Пленумом Верховного Суда в указанном Постановлении также приведены примеры ДП, влекущих увольнение работника.

Вместе с тем применение того или иного ДВ должно быть не только законно, но и обоснованно. Пленум Верховного Суда РФ также разъяснил, что работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении наказания учитывались тяжесть этого проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, предшествующее поведение работника, его отношение к труду. Если при рассмотрении дела о восстановлении на работе суд придет к выводу, что проступок действительно имел место, но увольнение произведено без учета вышеуказанных обстоятельств, иск может быть удовлетворен. Однако в указанном случае суд не вправе заменить увольнение другой мерой взыскания, поскольку в соответствии со ст. 192 ТК РФ наложение на работника дисциплинарного взыскания является компетенцией работодателя.

Нормативные акты некоторых муниципальных образований содержат достаточно интересные положения, связанные с применением конкретных дисциплинарных взысканий

Так, п. 11 Положения о муниципальной службе в органах местного самоуправления муниципального образования Марьяновский муниципальный район Омской области6 указывает, что при освобождении муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности муниципальной службы на конкурсной основе.

Данная норма является совершенно очевидной рецепцией ч. 10 ст. 58 Закона о госслужбе7: при освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с ДВ он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. Однако законодательство о муниципальной службе в отличие от законодательства о гражданской службе не предполагает применения к  служащему такого ДВ, как освобождение от замещаемой должности. Единственным взысканием, при применении которого муниципальный служащий фактически освобождается от замещаемой должности муниципальной службы, является увольнение. Представляется абсолютно непонятным, зачем, уволив муниципального служащего за совершение достаточно серьезных проступков, тут же включать его в кадровый резерв для замещения иной должности службы.

До применения ДВ руководитель должен затребовать от муниципального служащего объяснение в письменной форме в течение предусмотренного для наложения ДВ срока.

Если руководитель не затребовал объяснение от  служащего, он не вправе применить к нему ДВ. Напротив, отказ служащего предоставить письменное объяснение не является препятствием для привлечения его к ДО. Во избежание последующих споров отказ муниципального служащего от составления объяснения целесообразно оформлять соответствующим актом.

Отказ служащего от дачи объяснения по поводу совершенных им действий не может расцениваться как ДП.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без изменения решение областного суда, которым признан незаконным приказ о применении к истице ДВ в виде выговора, указав следующее.

Согласно ч. 1 ст. 193 ТК РФ, обязанность по истребованию объяснения в письменной форме по поводу действий, совершенных работником, до применения к нему ДВ лежит на работодателе. В случае отказа работника дать объяснение составляется соответствующий акт.

Поскольку указания на обязанность по даче объяснения работником названная норма не содержит, ответчик не вправе был расценивать отказ истицы в даче объяснений как нарушение служебной дисциплины.

Доказательств совершения истицей других нарушений служебной дисциплины (например, нарушения субординации либо невыполнения законных требований непосредственных и прямых начальников) ответчиком (работодателем) не представлено8.

Отстранение муниципального служащего

  • В соответствии с ч. 2. ст. 27 Закона о муниципальной службе  служащий, допустивший ДП, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его ДО, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение о служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
  • Аналогичную норму можно обнаружить в законодательстве некоторых субъектов РФ.

Отстранение от исполнения должностных обязанностей в указанном случае не является ДВ, его следует рассматривать как дисциплинарную принудительную меру. Смысл ее применения заключается в том, чтобы не дать возможности служащему скрыть факты, подтверждающие совершение им ДП. Кроме того, таким образом ограничивается возможность причинения вреда иным охраняемым законом интересам данных служащих. Но поскольку эта принудительная мера применяется до решения вопроса о ДО муниципального служащего, за ним на этот период сохраняется денежное содержание.

Законом не решен вопрос, кто именно может принять решение об отстранении  служащего от исполнения должностных обязанностей и издать соответствующий правовой акт. Логика подсказывает, что таким правом обладает лицо, наделенное полномочиями по привлечению муниципальных служащих к ДО. Обычно именно так и решается данный вопрос в правовых актах.

Так, в соответствии с Правилами внутреннего трудового распорядка администрации Юргинского района Кемеровской области9 отстранение  служащего от исполнения должностных обязанностей производится распоряжением Главы района (в его распоряжении указанные Правила, и он же наделен правом решать вопрос о наложении и досрочном снятии ДВ). В соответствии с Положением о муниципальной службе в городе Шахты Ростовской области10 для решения вопроса о дисциплинарной ответственности муниципальный служащий, допустивший ДП, по распоряжению мэра города, председателя городской Думы либо приказу представителя нанимателя (работодателя), которому мэром города делегированы соответствующие права, может быть временно (но не более чем на один месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности является специальной нормой, в ТК РФ аналогичной нормы нет.

В то же время ст. 76 ТК РФ допускает отстранение работников от работы по другим основаниям.

Однако данные случаи ни в коем случае нельзя смешивать, так как между ними имеется существенная разница.

Отстранение от работы в порядке ст. 76 ТК РФ является обязанностью работодателя, а в порядке ч. 2. ст. 27 Закона о муниципальной службе — его правом. В период отстранения от работы (недопущения к работе) по причинам, указанным в ст. 76 ТК РФ, заработная плата работнику в большинстве случаев не начисляется. Часть 2 ст. 27 Закона о муниципальной службе устанавливает обратное.

В связи с этим применение норм, установленных ст. 76 ТК РФ, при отстранении служащего от исполнения должностных обязанностей до решения вопроса о его ДО представляется недопустимым.

Некоторые  правовые акты дополнительно предусматривают проведение перед наложением ДВ служебного расследования (служебной проверки). В качестве примера можно привести Положение о муниципальной службе в органах местного самоуправления муниципального образования Марьяновский муниципальный район Омской области. Хотя ст. 15 этого Положения имеет название «Служебное расследование», в нем самом используется как термин «служебное расследование», так и термин «служебная проверка», причем абсолютно бессистемно.

Правила проведение служебного расследования

Служебное расследование проводится по решению Главы Марьяновского муниципального района или по письменному заявлению муниципального служащего. При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

1) факт совершения  служащим дисциплинарного проступка;

2) вина муниципального служащего;

3) причины и условия, способствовавшие совершению  служащим ДП;

4) характер и размер вреда, причиненного муниципальным служащим в результате ДП;

5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления муниципального служащего о проведении служебной проверки.

Глава Марьяновского муниципального района, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения. Проведение служебной проверки поручается подразделению органа по вопросам кадров с участием юридического (правового) подразделения либо иной службы данного муниципального органа.

В проведении служебной проверки не может участвовать  служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к должностному лицу, обладающему полномочиями по приему и увольнению этого служащего, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебное расследование должно быть завершено не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о его проведении. Результаты служебной проверки сообщаются Главе Марьяновского муниципального района, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.

Служащий, в отношении которого проводится служебное расследование, может быть временно отстранен от замещаемой должности муниципальной службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности муниципальной службы. Временное отстранение  служащего от замещаемой должности производится Главой Марьяновского  района.

Права муниципального служащего, в отношении которого проводится служебная проверка

Служащий, в отношении которого проводится служебное расследование, имеет право:

1) давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

2) обжаловать решения и действия (бездействие) муниципальных служащих, проводящих служебную проверку, должностному лицу, обладающему полномочиями по приему и увольнению  служащего, назначившему служебную проверку;

3) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Письменное заключение

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

2) предложение о применении к  служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения муниципального органа по вопросам кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу  служащего, в отношении которого проводилось служебное расследование.

Правила проведения служебного расследования (служебной проверки), приведенные выше, очевидно, были заимствованы из ст. 59 Закона о госслужбе и трансформированы применительно к целям муниципальной службы.

В принципе проведение служебной проверки перед наложением ДВ на муниципального служащего можно только приветствовать. Однако, производя такую рецепцию, не стоит забывать, что законодательство о гражданской службе содержит свои правила привлечения к ДО, в то время как на муниципальной службе эти вопросы регулируются трудовым законодательством.

В связи с этим на практике могут возникнуть различные проблемы.

Сложности на практике при проведении служебного расследования

Так, ст. 193 ТК РФ устанавливает, что ДВ применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни служащего и пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого для учета мнения представительного органа работников. Указанное выше Положение о муниципальной службе в органах местного самоуправления муниципального образования Марьяновский  район Омской области по вполне очевидным причинам также исключает из указанного срока время проведения служебной проверки.

Однако представляется, что указанная норма противоречит действующему законодательству.

Закон о муниципальной службе прямо указывает, что порядок применения и снятия ДВ определяется трудовым законодательством. Последнее, как уже отмечалось, требует принятия решения о наложении ДВ на работника в течение одного месяца со дня обнаружения проступка, исключая из этого срока только исчерпывающе определенные ТК РФ периоды, причем время проведения служебной проверки или расследования в их число не входит.

По нашему мнению, если при привлечении муниципального служащего к ДО будут нарушены сроки, установленные ТК РФ, он легко сможет обжаловать наложенное на него взыскание, так как в данном случае имеется противоречие между муниципальным правовым актом и федеральным законом. Приоритет, естественно, имеет последний.

ДВ не может быть также применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его совершения. Верховный Суд РФ уточнил, что в случае обнаружения проступка в двухгодичный срок по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности ДВ подлежит применению не позднее одного месяца со дня окончания такой проверки11.

В указанные выше сроки не включается также время производства по уголовному делу.

ДВ применяется к служащему на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного правом привлекать к ДО. На практике таким правом обычно наделяются руководители органов местного самоуправления либо иные лица, наделенные правом приема и увольнения работников.

Например, в соответствии с ч. 1 ст. 6 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих органов местного самоуправления Полевского городского округа Свердловской области12 дисциплинарное взыскание на муниципального служащего за дисциплинарный проступок налагается должностным лицом органа местного самоуправления Полевского городского округа, обладающим правами найма и увольнения служащего.

В принципе муниципальными правовыми актами указанным должностным лицам может быть предоставлено право делегировать полномочие по наложению ДВ другим лицам, например руководителю подразделения по работе с кадрами. Однако увольнение как меру ДВ может применять только то лицо, которое наделено правом приема на работу и увольнения с работы.

Приказ (распоряжение) о применении ДВ объявляется муниципальному служащему под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа служащего подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.

Необходимо иметь в виду, что руководитель вправе применить к муниципальному служащему дисциплинарное взыскание и тогда, когда он до совершения проступка подал заявление о расторжении трудового договора по своей инициативе, поскольку трудовые отношения в данном случае прекращаются лишь по истечении срока предупреждения об увольнении.

ДВ может быть обжаловано служащим в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

ТК РФ также регулирует порядок снятия дисциплинарного взыскания с муниципального служащего. Исходя из ч. 1 ст. 194 Кодекса, если в течение года со дня применения ДВ служащий не будет подвергнут новому ДВ, он считается не имеющим такового. Издания для подтверждения этого факта какого-либо специального акта руководителя не требуется. В то же время если данному служащему в течение указанного срока будет объявлено новое взыскание, то ранее объявленное ДВ не снимается.

ДВ может быть снято и раньше, чем через год. Это может сделать представитель нанимателя как по собственной инициативе, так и по просьбе самого служащего, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.

В связи с этим определенное недоумение вызывает норма, которая содержится в п. 7 ст. 6 Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих органов местного самоуправления Полевского городского округа Свердловской области, в соответствии с которым «руководитель вправе снять с муниципального служащего дисциплинарные взыскания, установленные в настоящем Положении, до истечения одного года со дня привлечения к дисциплинарной ответственности по собственной инициативе, просьбе самого муниципального служащего, по ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа».

В указанной формулировке данная норма порождает правовую неопределенность в вопросе: какой представительный орган может выступить с инициативой досрочного снятия с муниципального служащего ДВ?

Действительно, если в ней речь идет о представительном органе работников (муниципальных служащих), почему указанная норма отличается от приведенной в ст. 194 ТК РФ? Возможно, это сделано сознательно, и речь идет о представительном органе муниципального образования. Такое предположение именно применительно к муниципально-служебным отношениям выглядит вполне допустимым. В то же время представительный орган работников (муниципальных служащих), если он имеется в органе местного самоуправления, также не может быть лишен этого права в силу указания ст. 194 ТК РФ.

Снятое, в том числе и досрочно, ДВ не влечет никаких юридических последствий. В частности, оно не подлежит учету при решении вопроса о возможности увольнения  служащего за неоднократное неисполнение без уважительных причин трудовых обязанностей (п. 5 ст. 81 ТК РФ).

Между тем эту норму ТК РФ суды иногда толкуют неверно, что приводит к вмешательству высших судебных органов.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела дело по иску С. к управлению автомобильной магистрали Москва - Харьков о восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула по надзорной жалобе С. на постановление президиума Орловского областного суда.

Истец мотивировал свои требования тем, что указанных в приказе дисциплинарных проступков не совершал. Ответчик иск не признал.

Пройдя несколько инстанций, дело дошло до Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, которая определила: постановление президиума Орловского областного суда отменить, оставив в силе определение судебной коллегии по гражданским делам этого же суда. Свое решение она мотивировала в том числе тем, что С. неоднократно привлекался к дисциплинарной ответственности. Однако промежутки между взысканиями составляли срок более года. Между тем в силу ч. 1 ст. 194 ТК РФ работник считается не имеющим ДВ, если в течение года со дня применения ДВ работник не будет подвергнут новому ДВ13.

Таким образом, факт привлечения работника (в том числе и муниципального служащего) к дисциплинарной ответственности может учитываться при наложении новых ДВ только в том случае, если с момента привлечения не прошел один год.

1 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
2 Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2001 № 8-Г01-6.
3 Закон Ярославской области «О муниципальной службе в Ярославской области» от 10.10.97 № 27-з (в редакции Законов Ярославской области от 29.12.97 № 34-з, от 24.02.98 № 8-з, от 01.06.98 № 13-з, от 23.09.98 № 21-з, от 26.01.2000 № 4-з, от 21.03.2000 № 14-з, от 27.06.2000 № 2-з).
4 Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.98 № 8-ФЗ.
5 Пункт 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации».
6 Приложение к Решению Совета Марьяновского муниципального района от 15.02.2006 № 9/1.
7 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в? Российской Федерации».
8 Определение Верховного Суда Российской Федерации № 47-Г04-29.
9 Утверждены распоряжением Главы Юргинского района от 15.08.2007 № 851-р.
10 Приложение к решению городской Думы от 28.02.2008 № 425 «Об утверждении Положения о муниципальной службе в городе Шахты».
11 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2001 г. (по гражданским делам). Утвержден постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 26.09.2001.
12 Утверждено Решением Думы Полевского городского округа от 26.10.2006 № 276.
13 Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30.09.2005 № 37-В05-8.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Академия юриста компании

Академия

Смотрите полезные юридические видеолекции

Смотреть

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Рассылка

© Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2016

Журнал «Юрист компании» –
первый практический журнал для юриста

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».


  • Мы в соцсетях
×
Только для зарегистрированных пользователей

Всего минута на регистрацию и документы у вас в руках!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

В рассылках мы вовремя предупредим об акции, расскажем о новостях в работе юриста и изменениях в законодательстве.