Стадии изменения статуса конвенций (рекомендаций) МОТ

343
Принятие решений Международной организации труда об изменении статуса ее конвенций (рекомендаций) связано с соблюдением ряда сложных заформализованных процедур. В свою очередь принятие решений на уровне стран-членов МОТ о ратификации конвенций или их денонсации также имеет свои национальные особенности в различных странах. Автор разграничивает всевозможные действия с конвенциями и рекомендациями указанных субъектов на две самостоятельные стадии, характерные для процедуры прохождения изменения статуса конвенции (рекомендации), посвящая первую - процедуре их принятия, пересмотра, отмены и изъятия непосредственно МОТ, и вторую - порядку ратификации конвенции (рекомендации) и денонсации по внутреннему праву России, а также рассматривает возможность приостановления их действия по международным правилам.

К СВЕДЕНИЮ
Конвенция МОТ – международный договор на уровне правительств государств по вопросам трудовых отношений, предусматривающий соблюдение общепризнанных, согласованных правил, включая охрану труда и соцобеспечение. Конвенция (франц. convention от лат. conventio — договор, соглашение) принимается на проходящей, как правило, ежегодно Международной конференции труда (МКТ), которая является высшим органом МОТ и поэтому также имеет иное аутентичное название – Генеральная конференция (ст. 2 Устава МОТ).

На страницах журнала «Трудовые споры» неоднократно поднимался вопрос о возможности применения положений конвенций МОТ в реальных российских правоотношениях 1. Однако до сих пор мы не касались вопросов, связанных с разрешением задач, возникающих у субъектов трудового права с определением статуса (действующая или недействующая) той или иной конвенции МОТ на правоприменительный период. Отметим, что проблемы, связанные с реализацией положений международных актов МОТ, существуют при принятии судебных и иных решений.

Организационные вопросы принятия актов МОТ

В связи с имеющимися в различных популярных изданиях, например, в комментариях к Трудовому кодексу, противоречий о дате, с которой ратифицированная СССР или Россией конвенция МОТ должна стать или стала источником права в правовой системе нашего государства, напомним ряд процедурных правил, связанных с принятием этих международно-правовых актов, как МОТ, так и Российской Федерацией. Кроме того, такая потребность вызвана и рядом изменений как в актах МОТ, так и национальном законодательстве, произошедших за период последнего анализа этого важного для правоприменительной практики процесса имплементации международных норм во внутреннее право России 2.

Процедура принятия конвенций (рекомендаций) МОТ проходит две стадии: разработку и утверждение документа в МОТ, а затем принятие их страной-членом МОТ. В связи с чем, целесообразно сперва рассмотреть процедуру принятия конвенции (рекомендации) непосредственно МОТ, а затем - согласно национальному законодательству России.

МОТ была создана в 1919 году, в соответствии с Версальским договором, в качестве автономного учреждения, связанного с Лигой Наций (прототип Организации Объединенных Наций, далее - ООН). Соглашение об установлении связи между МОТ и ООН было утверждено 14 декабря 1946 года и МОТ стала первым специализированным учреждением, связанным с ООН. Членами МОТ являются 181 государство из приблизительно 250 стран мира. Советский Союз входил в состав МОТ с 1934 до 1940 года и возобновил членство в этой организации с 1954 года. Россия как правопреемница СССР является членом МОТ до настоящего времени. МОТ на сентябрь 2008 года приняла 188 конвенций и 198 рекомендаций. СССР и Россия ратифицировали 61 конвенцию и формально не имплементировали и не рецепиировали в национальное законодательство положения ни одной рекомендации. В период с 1934 до 1940 года СССР не ратифицировал ни одной конвенции МОТ. Впервые СССР осуществил ратификацию сразу 17 конвенций в 1956 году, что было политико-идеологической акцией, связанной, во-первых, с отсутствием у него как члена МОТ ратифицированных конвенций и, во-вторых, с Польским и Венгерский кризисами этого и предыдущего года. Сейчас в России действует 53 конвенции (8 денонсировано по причине ратификации конвенций № 138 и 152, пересматривающих содержание ранее изданных и ратифицированных конвенций), из них 12 ратифицировано ею за период с 1991 г. по настоящее время.

Порядок принятия конвенций (рекомендаций) и изменения их статуса частично отражен в таких статутах МОТ как его Устав (в ред. от 1972 г.) 3, дополнен Регламентом Административного совета (в ред. от 1997 г.) и детализирован в Регламенте Международной конференции труда (в ред. от 2002 г., далее – Регламент МКТ) 4.

Непрерывно функционирующим исполнительным органом МОТ является Международное бюро труда (далее – МБТ), действующее, согласно ст. 2 Устава МОТ, под руководством Административного Совета. В период проведения Генеральной конференции из аппарата МБТ, а также из иных специалистов (лингвистов, переводчиков и т.п.) формируется состав Секретариата МКТ 5. В соответствии со ст. 10 Устава МОТ в число многочисленных функций МБТ, в частности, включены: сбор и распространение информации по всем вопросам, относящимся к международному регулированию условий труда и положению трудящихся; изучение вопросов, которые предложены к рассмотрению на МКТ с целью принятия международных конвенций; проведение различных специальных обследований, которые могут быть ему поручены МКТ или Административным советом.

Кроме того, аппарат МБТ собирает информацию о проблемах в области трудовых отношений, представляющих международный интерес. Анализ сути проблемы и возможных способов ее преодоления выражается в форме проекта того или иного документа (доклада, конвенции, рекомендации и т. д.). Проект любой будущей конвенции МОТ, а равно принимаемой МОТ рекомендации, разрабатывается, как правило, в течение длительного времени, которое может занимать от трех до пяти лет.

Принятие документов в МОТ

В соответствии со ст. 11 Регламента МКТ процедура рассмотрения проектов конвенций и рекомендаций определяется правилами об их принятии, содержащимися в разделе E части II этого Регламента. Эти правила содержатся в ст. 34-prim – 36 этого раздела, а равно в дублирующих их положениях Регламента Административного совета. В целом процесс принятия, что конвенций, что рекомендаций очень трудоемкий и содержит огромную массу процедурных правил, определяющих поведение делегатов на МКТ. Приведу лишь малый перечень процедур, регламентированных статутами МОТ, которые делегаты обязаны соблюсти, чтобы прием конвенции или рекомендации был признан и правомочным с позиции полномочий представителей стран и правомерным со стороны требований Устава МОТ и Регламента МКТ. Этот перечень, естественно, открывается процедурой регистрации полномочий делегатов МКТ, комплектования из них ряда комитетов, получения доступа на заседания Конференции, права голосования и заканчивая выбором варианта голосования при принятии итогового текста конвенции или рекомендации.

Покажу на примере подачи предложения о включении какого-либо вопроса в повестку дня Генеральной конференции, сложность принятия любого решения на МКТ. Для включения любого вопроса в повестку дня сессии это предложение должно быть сначала подано на рассмотрение Административного совета, который определив, что оно выносится впервые включает его в повестку дня следующей сессии, если не будет принято единогласное одобрение присутствующих членов об его включении в повестку дня данной сессии МКТ. Если вопрос, предлагаемый для включения в повестку дня МКТ, предполагает знание законодательства различных стран, то МБТ представляет Административному совету краткое изложение законодательства и практики, с помощью которых данный вопрос регулируется в различных странах. Это изложение должно быть представлено Административному совету до принятия им решения.

При рассмотрении возможности включения какого-либо вопроса в повестку дня МКТ Административный совет может, если это оправдывается особыми обстоятельствами, принять решение о передаче этого вопроса на рассмотрение подготовительной технической конференции для подготовки доклада по этому вопросу до включения его в повестку дня. Вопрос, включенный в повестку дня МКТ, считается переданным ей для процедуры двукратного обсуждения. В случае особой срочности или если это оправдывается другими особыми обстоятельствами, Административный совет может большинством в три пятых поданных голосов принять решение о передаче вопроса МКТ для процедуры однократного обсуждения.

После утверждения Административным советом порядка принятия конвенции (рекомендации) и перечня вопросов, включаемых в повестку дня очередной или иной ближайшей сессии МКТ, силами аппарата МБТ происходит оповещение правительств стран-членов МОТ и иных, участвующих в МКТ лиц, о времени, повестке дня и других вопросах, касающихся очередной сессии (ст. 37 – 39-bis Регламента МКТ). Далее проект конвенции (рекомендации) рассматривается МКТ в рамках процедуры двукратного обсуждения - на двух следующих одна за другой ее сессиях (ст. 40 – 42 Регламента МКТ). Процедура однократного обсуждения применялась считанное число раз и именно для пересмотра ранее принятой конвенции.

Принимается конвенция (рекомендация) в соответствии с требованиями п. 2 ст. 19 Устава МОТ на МКТ квалифицированным большинством в две трети голосов присутствующих делегатов 6. Причем по общему правилу о кворуме, изложенному в п. 3 ст. 17 Устава МОТ, голосование считается недействительным, если общее число поданных голосов (имеется в виду поданных «за» и «против», из имеющих право голосовать) меньше половины числа делегатов, присутствующих на сессии. Из п. 5 ст. 19, ст. 20 и п. 2 ст. 26 Регламента МКТ следует, что число делегатов неоднократно проверяется Комитетом по проверке полномочий. При этом, когда требуется принять решение большинством в две трети голосов проводится поименное голосование.

Если Конференция высказывается за принятие предложений по какому-либо пункту повестки дня, она решает, следует ли придать этим предложениям форму международной конвенции или рекомендации. Такая ситуация возникает, если вопрос, стоящий на обсуждении, или какой-либо его аспект не позволяют принять по нему в этот момент однозначное решение о придании проекту формы конвенции. При выработке любой конвенции или рекомендации для всеобщего применения МКТ обязана считаться со странами, в которых климат, недостаточный уровень экономического развития или другие специфические обстоятельства создают существенно различные экономические условия. МКТ в таком случае предлагает такие изменения, которые она считает необходимыми ввиду особых условий этих стран.

Два экземпляра конвенции или рекомендации подписываются председателем МКТ и Генеральным директором МБТ. Один из этих экземпляров хранится в архиве МБТ, а другой вручается Генеральному секретарю ООН. Генеральный директор МБТ посылает заверенную копию конвенции или рекомендации каждому члену МОТ. Причем конвенция посылается для ратификации, а рекомендация сообщается для рассмотрения ее с целью придания ей силы путем принятия закона или другими путями.

Правовые последствия принятия актов МОТ для стран ее членов

После принятия МКТ конвенции и/или рекомендации дальнейшая их судьба полностью зависит, во-первых, от их содержания и условий вступления их в силу, изложенных в этих международных актах. Во-вторых, от властей страны-члена МОТ, которые определяют целесообразность ратификации конкретной конвенции, содержание которой может потребовать изменения не только законодательства страны, но и приоритетов в ее бюджетной политике, а также трансформации социальной структуры. Дело в том, что конвенции, а тем более рекомендации, содержат положения, которые существенно улучшают условия труда работников по сравнению с имеющимися в законодательстве почти каждой страны, не говоря уже об экономически слаборазвитых странах.

В связи с изложенным выше, необходимо подчеркнуть, что у стран-членов МОТ нет уставной обязанности ратифицировать ту или иную конвенцию либо придать юридическую силу рекомендации МОТ. Тем не менее, с момента принятия МКТ этих актов у правительства страны-члена МОТ возникают следующие обязанности перед МОТ, изложенные в ст. 19 Устава. Так, в отношении конвенции:

представить конвенцию на рассмотрение компетентным органам власти (как правило, парламент), для принятия соответствующего закона или для принятия мер другого порядка. Это должно быть осуществлено в течение года с момента закрытия сессии МКТ или, если это невозможно ввиду исключительных обстоятельств, как можно быстрее, насколько это практически возможно, но не позднее 18 месяцев с момента закрытия сессии;информировать Генерального директора МБТ о мерах, принятых в соответствии с настоящей статьей для представления конвенции компетентной власти или властям, сообщая ему все сведения о власти или властях, считающихся компетентными, и о принятых ими решениях;сообщить о состоявшейся ратификации конвенции Генеральному директору МБТ и предпринять такие меры, какие будут необходимы для эффективного применения положений данной конвенции на территории этой страны;сообщить Генеральному директору МБТ о неполучении согласия от компетентных властей на ратификацию конкретной конвенции и затем в соответствующие периоды, когда этого потребует Административный совет, сообщать о состоянии законодательства и существующей практике в стране по вопросам, касающимся этой конвенции. Кроме того, сообщать о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям конвенции путем принятия законодательных или административных мер, коллективных договоров или любым другим путем, и о тех обстоятельствах, которые препятствуют ратификации конвенции или задерживают ее.

Аналогичные требования предъявляются к правительству страны-члены МОТ и в отношении рекомендации, кроме следующей присущей ей особенности. Сообщить Генеральному директору МБТ о неполучении согласия от компетентных властей об оформления рекомендации в качестве закона или принятия мер другого порядка и затем в соответствующие периоды, когда этого потребует Административный совет, сообщать о состоянии законодательства и существующей практике в стране по вопросам, касающимся этой рекомендации. Кроме того, сообщать о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям рекомендации, а также о таких изменениях этих положений, которые являются или могут оказаться необходимыми в целях принятия или применения рекомендации.

МБТ придает большое значение выполнению странами-членами МОТ вышеизложенных обязательств, поскольку, во-первых, представление конвенции (и/или рекомендации) имеет цель информировать парламент (депутатский корпус) о принятии нового акта МОТ, а через него - и широкую общественность. Во-вторых, соответствующее министерство, а иногда и правительство в целом, определяют свою позицию в отношении тех аспектов трудовых и социальных отношений, которые новым актом регулируются. Это особенно важно в случае, когда в национальном законодательстве отсутствуют нормы, регулирующие такие аспекты. Так произошло, например, после принятия Конвенции о надомном труде от 1996 г. в некоторых странах, где труд этой категории работников вообще не регулировался. И, наконец, в-третьих, соответствующие государственные и общественные органы определяют свою позицию об экономической возможности и полезности ратификации новой конвенции, а также об ожидаемых последствиях.

Вместе с тем, из самого смысла представления их компетентному органу вытекает необходимость для исполнительного органа власти страны определиться с вопросом о ратификации конвенции или придания силы рекомендации.

Особо отметим так называемые основополагающие конвенции или, иначе говоря, конвенции о правах человека в сфере труда, применение которых стало обязательным на территориях стран-членов МОТ в силу самого их членства в этой организации. Обязательность такого применения связана с соответствующими положениями ст. 1 Устава МОТ и его важной составной частью - Филадельфийской декларацией от 1944 г., а также в силу принятой в 1998 г. Женевской Декларации МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда. Кроме того, следует не забывать и о Трехсторонней декларации принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политике, принятой в Женеве в 1977 г. с последующими изменениями (Женева, март 1986 г., ноябрь 1987 г., март и ноябрь 2000 г.)

Напомним, что в данном случае речь не идёт непосредственно о применении и обязанности ратификации указанных в декларациях конвенций, а об обязательном применении принципов и прав, зафиксированных в них. Это относится к четырем группам конвенций, среди которых Конвенции о свободе ассоциации (от 1948 г. № 87 и 1949 г. № 98), Конвенции о принудительном труде (от 1930 г. № 29 и 1957 г. № 105), Конвенции о равенстве возможностей и обращения (от 1951 г. № 100 и 1958 г. № 111), Конвенции о детском труде (от 1973 г. № 138 и 1999 г. № 182).

Более того, наиважнейший принцип трудовых отношений содержится в самом Уставе МОТ, который устанавливает правило, нашедшее отражение в ст. 6 (ч. 2), 8 (ч. 4), 9 (ч.2), 42 (ч. 2), 50 (ч. 3), 57 (ч. 4), 74 (ч. 8), 135 (ч. 5 и 6), 139 (ч. 6), 221 (ч. 2) и 329 (ч. 2), 339 (ч. 1) и 348.2 (ч. 5) ТК РФ о недопустимости ухудшения, а только улучшения в нижестоящих источниках права, положения работника по сравнению с уровнем, установленным в актах, регулирующих трудовые отношения и имеющих более высокую юридическую силу. Этот правовой подход МОТ выражен в п. 8 ст. 19 Устава, где сказано, что ни в коем случае принятие какой-либо конвенции или рекомендации МКТ или ратификация какой-либо конвенции любым членом МОТ не будут рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, судебное решение, обычай или соглашение, которые обеспечивают заинтересованным трудящимся более благоприятные условия, чем те, которые предусматриваются конвенцией или рекомендацией.

Следует также знать, что согласно п. 5 ст. 1 Устава МОТ, если член МОТ ратифицировал какую-либо конвенцию, то выход из МОТ не освобождает его от обязательств, вытекающих из конвенции, до момента ее денонсации, в установленном в ней порядке.

Правовые последствия ратификации актов МОТ ее членами

Исходя из вышеизложенного, несложно заметить, что все официальные акты МОТ делают акцент на ратификацию ее членами принятых МКТ конвенций и мало обращают внимание на придание на местах силы закона принятым рекомендациям. Такое положение дел существует с момента создания МОТ, хотя предписанные в Уставе процедуры их имплементации либо действующие международные правила о рецепции 7 в национальное законодательства норм из международных актов практически идентичны. Причем рекомендации по сравнению с конвенциями, имеющими нередко декларационный характер, представляют собой не только более детализированные и, следовательно, более ясные для трудящихся положения по освещенным в них вопросам, но и содержат более благоприятные условия предлагаемых правоотношений.

Этот дискриминационный подход большинства стран к принятию рекомендаций в лоно внутреннего права основан, по всей видимости, именно на их содержательном наполнении. Обращает на себя внимание факт, что, несмотря на правила п. 6 ст. 19 Устава МОТ в рекомендациях отсутствует требование к странам-членам МОТ проводить их регистрацию в МБТ в случае придания им силы закона или совершать иные действия, аналогичные для ратифицированной конвенции.

Итак, ратификация конвенций проводится каждой страной в соответствии с теми процедурными правилами, которые установлены для этого национальным законодательством. Именно внутренним правом определяется какой орган уполномочен ратифицировать конвенцию и какие предварительные стадии должны быть пройдены до момента решения о ее ратификации. Вслед за завершением процедуры ратификации на национальном уровне необходимым ее продолжением является направление документа о ратификации (обычно, ратификационной грамоты или копии законодательного акта, которым ратифицирована конвенция) Генеральному директору МБТ.

При ратификации конвенции рядом стран, соответствующих количеству указанному в конкретной конвенции, она вступает в силу как действующий международный договор. Причем для государств, ратифицировавших ее в числе первых и необходимых для придания ей статуса действующей, конвенция вступает в силу через 12 месяцев после даты регистрации Генеральным директором МБТ последнего документа о ее ратификации. Далее на основании ст. 20 Устава МОТ следует регистрация факта ратификации конвенции в целом путем ее направления Генеральному секретарю ООН в соответствии с положениями ст. 102 Устава ООН. Причем обязательную силу любая конвенция имеет только для тех членов МОТ, ратификационные грамоты которых зарегистрированы Генеральным директором МБТ, а сама конвенция - в секретариате ООН.

Логично представить, что ратификация, не прошедшая соответствующей регистрации, не будет считаться таковой для МОТ и ее членов. Поэтому на основании п. 2 ст. 102 Устава ООН ни одна из сторон такого договора или международного соглашения, не зарегистрированного в соответствии с п. 1 ст. 102 этого Устава, не может ссылаться на них ни в одном из органов ООН при возникновении потребности защитить свои интересы.

В истории МОТ неоднократно имели место случаи, когда ее страны-члены «забывали» присылать в МБТ официальные документы о ратификации, а на напоминания сделать это не реагировали. Таким образом, складывалась своеобразная ситуация, при которой, как это было в одной из стран южной Европы, национальным законом Конвенция о технике безопасности и гигиене труда (портовые работы) от 1979 г. ратифицирована, но не считается ратифицированной для МОТ и ООН из-за отсутствие регистрации.

Вступление в силу конвенции для ратифицировавшей ее страны наступает через двенадцать месяцев после даты регистрации ратификации, если это происходит на стадии присоединения к действующей конвенции. На это указывает в каждой конвенции положение одной из ее последних статей. Так, ратифицированная Россией 23.05.1990 г. Конвенция о статистике труда (от 1985 г. № 160) была зарегистрирована через МБТ в ООН 27.08.1990 г. и, следовательно, вступила для нее в силу 27.08.1991 г.

Факт ратификации конвенции МОТ порождает для страны-члена МОТ, согласно подп. «d)» п. 5 ст. 19 Устава МОТ, обязательство принять «такие меры, которые будут необходимы для эффективного применения положений данной конвенции», то есть их фактической реализации на местах. Одновременно с этим у страны, ратифицировавшей конвенцию, появляется обязанность предоставления МОТ отчета о принятых мерах по применению данного международно-правового акта. Такая «отчетность» предусмотрена ст. 22 Устава МОТ в форме ежегодного доклада, направляемого в МБТ.

Проблемы реализации положений ратифицированных конвенций

На правоприменительном уровне имеется существенная проблема с определением момента, с которого наступает практическая возможность реализации положений ратифицированных конвенций. Это связано с отсутствием на уровне МОТ правил об информировании населения в общедоступных СМИ правительством страны, ратифицировавшей конвенцию, о состоянии дел с прохождением в МБТ этапов вступления ее в силу. Дело в том, что принять на МКТ конвенцию является только частью дела, поскольку ее реальная судьба зависит от стран-членов МОТ, которые, как уже выше было сказано, не обязаны ее ратифицировать. К тому же МКТ при принятии любой конвенции может заложить в нее требования, которые будут не приемлемы для большинства стран, в том числе и особые условия о вступлении в силу конкретной конвенции, связанные с количеством членов МОТ ее ратифицировавших. Этот количественный барьер может колебаться от трех до десяти и более стран, которые своей ратификацией конкретной конвенции дадут ей «путевку в жизнь». К тому же секретариат ООН обязан индивидуально информировать только о факте вступления в силу конвенции те правительства, которые являются ее членами, а иную мировую общественность - путем публикации сведений об этом в специализированных СМИ ООН.

Например, в Конвенции о труде в рыболовном секторе, принятой 14.06.2007 № 188, содержатся следующие условия: она вступает в силу через 12 месяцев после даты регистрации Генеральным директором МБТ документов о ее ратификации десятью государствами-членами МОТ, восемь из которых являются прибрежными государствами. До сих пор эта конвенция не вступила в силу из-за отсутствия «кворума» и, естественно, государства ее ратифицировавшие не могут ею воспользоваться и опираться на нее в международных отношениях.

Известны случаи, когда заинтересованные страны из-за «заморозки» той или иной конвенции использовали по аналогии правила, содержащиеся в ст. 21 Устава МОТ, и с учетом требований, определенных в Венской Конвенция о праве международных договоров от 23.05.1969 (далее – Венская конвенция ООН) 8. В указанной статье Устава МОТ определено, что если при окончательном голосовании на МКТ какая-либо конвенция не соберет большинства в две трети голосов присутствующих делегатов, тем не менее, любые члены МОТ, которые этого пожелают, могут согласиться заключить такую конвенцию между собой. В этом случае каждая заключенная таким образом конвенция направляется заинтересованными правительствами Генеральному директору МБТ и Генеральному секретарю ООН для регистрации в соответствии с положениями ст. 102 Устава ООН. Не меньшей проблемой для правоприменения конвенций МОТ в России является отсутствие доступной информации о том, когда правительство страны передало документ о ратификации конвенции в МБТ. Дело в том, что период от момента ратификации парламентом до дня передачи ратификационной грамоты Генеральному директору МБТ в истории членства СССР и России в МОТ составляет от одного месяца до полугода (подробнее об этом будет освещено во второй части данной статьи). В связи с этим правоприменителям не известны ни дата обретения конкретной конвенцией юридической силой, ни время вступления ее в действие на территории России.

В связи с вышеизложенным нельзя не отметить и следующего. В популярных справочно-правовых системах официальные акты МОТ нередко присутствуют в различных редакциях и, как правило, в неофициальных переводах, содержащих зачастую дефектный текст, по отношению к оригинальному. Даже, если в каком-либо СМИ об акте МОТ, например о Регламенте МКТ, сказано, что он опубликован в официальном переводе, то это должно порождать у здравомыслящего лица только критический интерес к фигуре «аутентичного переводчика», который в таком СМИ никогда не указан 9. Более того, в общедоступных СМИ, в том числе на сайте Московского субрегионального бюро МОТ, официальных текстов перечисленных актов на русском языке нет по нижеуказанным причинам.

Как известно из вышеизложенного, МБТ должен также издавать и распространять различного рода публикации, относящиеся к проблемам труда, представляющие международный интерес, на таких языках, какие Административный Совет сочтет желательными. Отметим, что согласно п. 5 ст. 24 Регламента МКТ перевод и распространение документов (конвенций, рекомендаций и изменений к Уставу МОТ и Регламенту МКТ) принятых на сессиях (заседаниях) МКТ, поручаются ее секретариату, который выпускает все документы на английском, французском и испанском языках.

Тем не менее, на основании ст. 42 Регламента МКТ после утверждения аутентичных текстов конвенций или рекомендаций на французском и английском языках по просьбе заинтересованных правительств соответствующими специалистами МОТ могут быть сделаны их официальные переводы на другие языки под ответственность Генерального директора МБТ. Заинтересованные правительства могут рассматривать эти переводы как имеющие силу подлинных в целях применения этих конвенций и рекомендаций в своих странах. Такой же порядок практикуется МБТ и в отношении иных официальных актов МОТ, в том числе изданных ее различными комитетами.

Из вышеизложенного следует, что появление в России аутентичных текстов на русском языке любых официальных актов МОТ зависит только от инициативы правительства нашей страны, которое должно в установленном порядке своевременно обращаться по этим вопросам в Административный совет МОТ или к Генеральному директору МБТ 10. Обращений Правительства России по данным вопросам как в Административный совет, так и к Генеральному директору МБТ в официальных доступных источниках не обнаружено. Этот вывод также подтверждает и отсутствие в стране общедоступных русскоязычных материалов о межсессионной деятельности МОТ, например, комментариев к конвенциям, которые даны специальным комитетом, в чьи полномочия входит инспектирование их применения в странах-членах МОТ (ст. 7 Регламента МКТ).

Пересмотр действующих конвенций

Существенным для практического применения являются знания о порядке взаимодействия конвенций, являющихся «пересмотренными» и «поглощенными».

Так, конкретный порядок влияния принятой сессией МКТ пересмотренной конвенции на уже действующие конвенции определяется в тексте пересмотренной конвенции. Это может быть либо замена ранее действующей или даже нескольких конвенций по изложенной в ней социально-трудовой проблеме, либо автоматическая их денонсация при ратификации страной-членом МОТ пересмотренной конвенции. При нератификации пересмотренной конвенции какой-либо страной для нее остается действующей прежняя (поглощенная) конвенция. Но, если пересмотренная конвенция вступает в силу, то автоматически закрывается возможность ратификации «поглощенной» конвенции для страны-члена МОТ не ратифицировавшего эту конвенцию.

Процедура включения в повестку дня вопроса о полном или частичном пересмотре конвенции и порядок пересмотра отражены в ст. 43 – 44 Регламента МКТ и соответствуют положениям Регламента Административного совета. Инициатором этой процедуры являются либо делегаты стран-членов МОТ, либо МБТ, которые подают об этом обращения в Административный совет. Последний, в соответствии с положениями какой-либо конвенции, решает представить МКТ доклад о применении данной конвенции и рассмотреть вопрос, следует ли включить в повестку дня вопрос о полном или частичном ее пересмотре.

При этом МБТ представляет Административному совету все имеющиеся у него сведения, в частности о законодательстве и практике применения данной конвенции в странах, которые ее ратифицировали, а также о законодательстве и практике по вопросам, являющимся предметом конвенции, в странах, которые ее не ратифицировали. Этот проект доклада МБТ рассылает всем членам МОТ для получения от них замечаний.

По истечении шестимесячного срока с момента направления правительствам и членам Административного совета доклада, последний вновь определяет окончательную редакцию доклада и рассматривает вопрос о том, следует ли включить вопрос о полном или частичном пересмотре конвенции в повестку дня очередной или иной сессии МКТ. Далее Административный совет фактически действует по тем же процедурным правилам, что рассмотрены выше для процедуры принятия конвенции. К исключениям их них можно только отнести особые сроки, установленные для согласования проектов доклада с делегатами МКТ и правительствами стран-членов МОТ либо получения от них замечаний.

Принятый МКТ от Административного совета проект доклада с поправками и замечаниями, а также вытекающие из них изменения других положений пересматриваемой конвенции, передаются Редакционному комитету МКТ, который присоединяет их к неизмененным положениям пересматриваемой конвенции с целью составления окончательного текста пересмотренной конвенции. Разработанный таким образом текст раздается делегатам. По получении представленного Редакционным комитетом текста и после обсуждения поправок МКТ проводит окончательное голосование о принятии конвенции в соответствии с положениями ст. 19 Устава МОТ. В соответствии со ст. 14 Устава МОТ и при условии соблюдения положений п. 3 ст. 16 Устава, МКТ не может ни в какой момент установленной процедуры пересмотра полностью или частично пересмотреть принятую ею ранее конвенцию по какому-либо другому вопросу или вопросам, за исключением того или тех, которые Административный совет включил в повестку дня сессии.

Пересмотр принятых рекомендаций

Статья 45 Регламента МКТ в соответствии с положениями ст. 14 и 16 (п. 3) Устава МОТ определяет процедуру пересмотра рекомендации. В случае включения в повестку дня МКТ вопроса о полном или частичном пересмотре ранее принятой ею рекомендации, МБТ представляет делегатам проекты поправок, соответствующие вопросу или вопросам, в связи с которыми в повестку дня включено предложение о пересмотре. МКТ решает, примет ли она в качестве основы для обсуждения проекты поправок, выработанные МБТ, и будут ли эти проекты рассмотрены на пленарном заседании или переданы для доклада в комитет. Этим решениям могут предшествовать на пленарном заседании МКТ прения по общим принципам рассматриваемого полного или частичного пересмотра в тех пределах, в которых этот полный или частичный пересмотр допускается повесткой дня. Далее процедура рассмотрения и принятия поправок к рекомендации либо полного поглощения действующей вновь принятой аналогична правилам, изложенным выше для пересмотра действующей конвенции.

В соответствии со ст. 14 Устава МОТ и при условии соблюдения положений п. 3 ст. 16 Устава, МКТ не может ни в какой момент установленной процедуры пересмотра полностью или частично пересмотреть принятую ею ранее рекомендацию по какому-либо вопросу или вопросам, за исключением тех, которые Административный совет включил в повестку дня сессии.

Отмена или изъятие актов МОТ

В статье 45 bis Регламента МКТ установлена процедура, применяемая в случае отмены или изъятия конвенций или рекомендаций 11.

В данной статье сказано, что если вопрос, который должен быть включен в повестку дня МКТ, касается отмены действующей конвенции или изъятия конвенции, которая не вступила в силу, или рекомендации, то МБТ направляет Административному совет доклад, содержащий всю необходимую информацию, которой МБТ располагает по данному вопросу. Если вопрос об отмене или изъятии включен в повестку дня МКТ, то МБТ направляет правительствам не позднее чем за 18 месяцев до начала сессии МКТ, на которой этот вопрос будет обсуждаться, краткий доклад и вопросник, предложив им сообщить в 12-месячный срок свою позицию с обоснованиями в отношении указанной отмены или изъятия акта, сопроводив это соответствующей информацией. В этом вопроснике правительствам предлагается провести консультации с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся до составления окончательных ответов. На основе полученных ответов МБТ составляет доклад, содержащий окончательное предложение, который направляется правительствам за четыре месяца до сессии МКТ.

Далее порядок инициации процесса отмены действующей конвенции (рекомендации) или изъятия конвенции, которая не вступила в силу, аналогичен с рассмотрением вопроса о пересмотре конвенций (рекомендаций), а процедура голосования аналогична изложенной в ст. 19 Устава МОТ. Различие заключается только в том, что отмене и изъятию подлежат указанные акты, которые либо в своем содержательном плане устарели, либо не находят долговременной поддержки у правительств стран-членов МОТ.

Приостановление действия актов МОТ

Ни Устав МОТ, ни Регламент МКТ не содержат упоминания о возможности приостановления действия рассматриваемых актов на какой-либо период. Учитывая этот факт, можно сделать вывод о необходимости в таком случае правоприменителям руководствоваться п. 2 ст. 42 Венской Конвенции ООН, где установлено, что «прекращение договора, его денонсация или выход из него участника могут иметь место только в результате применения положений самого договора или настоящей Конвенции. Это же правило применяется к приостановлению действия договора». Как известно из содержания самих конвенций и рекомендаций МОТ, в них не предусмотрена возможность приостановления действия этих актов. В то же время различным вопросам, связанным с возможностью приостановить действие международного договора, в Венской Конвенции ООН уделено большое внимание, что отражено в ее ст. 30, 42 – 45, 57 – 62, 65, 67. 68 и 72. Анализ этих статей позволяет выразить мнение, что приостановление действия ратифицированной конвенции или рекомендации МОТ возможно только в случае, если об этом будет принято решение членами МОТ в порядке, определенном в п. 2 ст. 19 Устава.

Недействительность принятых актов МОТ

То, что было изложено выше о приостановлении действия конвенций и рекомендаций МОТ можно в полной мере отнести и к возможности признания этих актов недействительными в целом или в части. Однако при этом нужно сделать одно существенное уточнение, которое вытекает из п. 1 ст. 42 Венской Конвенции ООН, где определено, что «действительность договора или согласия государства на обязательность для него договора может оспариваться только на основе применения настоящей Конвенции». В этой Конвенции проблеме недействительности договора в целом или в части и его ничтожности посвящены ст. 43 – 53, 60, 64 – 71, анализ которых допускает сделать следующий вывод.

В случае, если хотя бы один из членов МОТ откажется признать какой-либо акт или его часть недействующими (после прохождения соответствующих процедур уточнения спорных позиций, в порядке определенном как в Венской конвенции ООН, так и с учетом возможности применения по аналогии правил, содержащихся в ст. 26 - 32 Уставе МОТ), то признание договора прекратившим свое действие возможно осуществить только с помощью Международного суда ООН.

Денонсация конвенций

Регламент МКТ не содержит процедуры денонсации конвенций. В Уставе МОТ о данной процедуре упоминается только для случая, когда члены МОТ обязаны применять конвенции, ратифицированные ими согласно положениям настоящего Устава, к территориям, находящимся вне метрополии, за международные отношения которых они ответственны, а также в иных подобных случаях. Поэтому в п. 7 ст. 35 Устава МОТ указано, что каждый член МОТ или международная власть, которые послали заявление о принятии обязательств по конвенции от имени такой территории могут время от времени, в соответствии с условиями данной конвенции, направить новое заявление, меняющее условия любого предыдущего заявления или денонсирующее от имени заинтересованной территории обязательства, связанные с этой конвенцией.

Таким образом, можно констатировать, что денонсация, рассматриваемых актов МОТ, регулируется, во-первых, положениями Венской Конвенция ООН и, во-вторых, условиями, содержащимися в самих этих актах. Здесь следует отметить, что рекомендации, принятые МОТ, условий о денонсации не содержат. Это, по всей видимости, связано тем, что в силу их статуса, определенного Уставом МОТ, они по своей правовой сути являются документом, принятым с целью дать совет о желательных правоотношениях между работодателями и работниками в указанной в них области их социально-трудового взаимодействия. Кроме того, отсутствие упоминания о потребности денонсации рекомендаций МОТ, которым придана сила закона, но затем государство по каким-либо причинам решило отказаться от применения в национальном законодательстве норм этой рекомендации порождено их двойственным и непоследовательным правовым статусом. Это выражается, с одной стороны, указанием в п. 6 ст. 19 Устава МОТ о потребности придания им на национальном уровне официальной силы любыми правовыми путями, а, с другой стороны, - в отсутствии в них самих предложения об их ратификации или иного юридического пути имплементации их норм во внутреннее право страны.

В отличие от рекомендаций МОТ ее конвенции, исходя из присутствующего в них предложения о ратификации, содержат в своих заключительных положениях следующую процедуру их денонсации. Государство-член МОТ, ратифицировавшее конвенцию, по истечении десяти лет со дня ее первоначального вступления в силу может денонсировать ее на основе заявления, направленного Генеральному директору МБТ для регистрации. Денонсация вступает в силу через один год после даты регистрации заявления о денонсации. Для каждого государства-члена МОТ, ратифицировавшего конвенцию и в годичный срок по истечении указанных десяти лет не воспользовавшегося предусмотренным правом на денонсацию, конвенция остается в силе на следующие десять лет, и впоследствии оно сможет денонсировать ее в течение первого года каждого последующего десятилетия в порядке, предусмотренном в конвенции.

Иными словами, денонсация ратифицированной конвенции может иметь место по истечении любого десятилетнего периода (при этом время реализации права на денонсацию длится год) с момента вступления конвенции в силу, о чем в каждой конвенции (в одной из ее последних статей) говорится особо. Акт о денонсации направляется Генеральному директору МБТ для его регистрации как в МБТ, так и в ООН. Денонсация вступает в силу через год после ее регистрации в МБТ. Для примера возьмем одну из самых «денонсируемых» в истории МОТ конвенций – Конвенцию (пересмотренную) о ночном труде женщин (от 1948 г. № 89): дата ее вступления в силу – 27.02.1951. Следовательно, начало отсчета годового периода для денонсации у ратифицировавших ее стран, соответственно, возникает с 27.02.1961, 27.02.1971, 27.02.1981 и т. д.

Таким образом мы рассмотрели допустимые изменения статуса конвенций и рекомендаций на стадии регламентации этого процесса статутными документами МОТ и проанализировали возможные правовые последствия для стран-членов МОТ, связанные с этими изменениями 12.

1 См., например, статьи: Миронов В.И. Оплата внутреннего совместительства как сверхурочной работы, 2005, № 2; Новичкова Ю.В. Ответственность работодателя за несвоевременную оплату труда, 2006, № 5; Архипов В.В. Соотношение конвенций МОТ и трудового законодательства РФ, 2006, № 12; Иванова Т.С. Трудовые отношения с осужденным к исправительным работам, 2007, № 12 и многие др.
2 См. Архипов В.В., Савин В.А. КЗоТ с прививкой МОТ // Домашний адвокат, 2000, №№ 16 и 18; Когда мы получаем право иметь право? // Бизнес-адвокат, 2000, №№ 15 и 18.
3 Справка. Акт о поправках к уставу МОТ (Женева, 04.06.86), обнародованный в одной из правовых систем с пояснением о том, что текст акта официально опубликован не был, а также внесенные якобы на его основании изменения в Устав МОТ не подтверждаются ни информацией, содержащейся на Женевском сайте МОТ, ни иными официальными источниками. Поэтому, исходя из имеющихся официальных источников, не подтверждающих вступление этого акта в силу, следует считать, что Устав МОТ действует в редакции Акта о его поправках от 1972 г., вступивших в силу с 01.11.74.
4 Поправки к Регламенту Международной конференции труда (МКТ) приняты на 90-й сессии МКТ 2002 года и имеют официальное подтверждение в документах, изданных Международным бюро труда (далее - МБТ) в 2002 г.
5 Примем к сведению, что на основании ст. 22 Регламента МКТ во взаимосвязи с п. 3 ст. 10 Устава МОТ Генеральный директор МБТ выполняет функции генерального секретаря МКТ и отвечает за подбор секретариата, руководство им и соблюдением порядка проведения Генеральной конференции. Секретариат, как правило, состоит из сотрудников аппарата МБТ. Согласно требованиям ст. 9 Устава МОТ персонал МБТ назначается его Генеральным директором, который, в свою очередь, на основании ст. 8 Устава МОТ назначается Административным советом. Сам Административный совет согласно ст. 7 Устава МОТ избирается на три года и в него входят 28 представителей правительств стран-членов МОТ, назначенных по установленной процедуре, и по 14 представителей работодателей и трудящихся, избранных соответствующими категориями делегатов МКТ.
6 Справка. В МКТ участвуют по четыре представителя от каждого члена МОТ, из которых двое являются правительственными делегатами, а двое других представляют соответственно: один – предпринимателей (в русской терминологии – работодателей), а другой - трудящихся. Каждого делегата могут сопровождать советники, числом не более двух по каждому пункту повестки дня сессии. Причем ни национальный порядок избрания (назначения) российских делегатов и их советников для направления на сессии Генеральной конференции, ни источники финансирования их пребывания на МКТ в официальных общедоступных актах не обнаружены. Известно только, что делегатом от так называемых трудящихся является функционер ФНПР, а от правительства – работники международного отдела (департамента) Минтруда РФ (затем Минтрудсоцразвития), а сейчас Минздравсоцразвития РФ.
7 Рецепция (лат. receptio – принятие, приём) — в теории права означает заимствование или воспроизведение в национальном законодательстве уже действующих где-то норм, а в истории права термин употреблялся для обозначения заимствования, восприятия какой-либо национальной правовой системой принципов, институтов, основных черт другой национальной правовой системы, как правило, римского права. Имплементация (англ. impleo — наполняю, исполняю) — фактическая реализация международ-ных обязательств на внутригосударственном уровне; осуществляется путем трансформации междуна-родно-правовых норм в национальные законы и подзаконные акты. В ряде государств, в т.ч. России, ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью национального законо-дательства (см. ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
8 Обратите внимание. Эта конвенция принята ООН в мае 1969 года, а вступила в силу 27 января 1980 года, что вызвано условием, отраженным в ее ст. 84 о том, что конвенция вступает в силу на тридцатый день со дня сдачи на хранение тридцать пятой ратификационной грамоты или тридцать пятого документа о присоединении к этой конвенции. СССР присоединился к этой конвенции Указом Президиума ВС СССР от 4 апреля 1986 г. № 4407-XI с оговорками и заявлением. Конвенция вступила в силу для СССР 29 мая 1986 г. в соответствии с п. 2 ст. 84 этой конвенции. Текст конвенции опубликован в Ведомостях Верховного Совета СССР, 1986 г., № 37, ст. 772, в специальном приложении к Вестнику Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, март 1999 г., № 3, в сборнике "Действующее международное право", т. 1.
9 В связи с этой проблемой хотелось обратить внимание на игнорирование МОТ и Правитель-ством России потребности населения не только нашей страны, но и иных русскоязычных лиц, находя-щихся в иных странах мира, в доступе к актам МОТ. Возможность ознакомления и изучения ориги-нальных текстов ограничена из-за публикации этих документов на официальных языках МОТ (англий-ском и французском), а официальных переводов на русский язык с утвержденных аутентичных текстов на официальных языках МОТ, допустимый процедурой МОТ, фактически не производится.
10 Нужно отдать должное МБТ, которое самостоятельно периодически выпускает как бы официальные акты МОТ на русском языке, например, изданный в 1991 году сборник конвенций и рекомендаций, принятых МКТ с 1919 по 1990 год включительно. Однако делает это очень редко и в малодоступных количествах и ценах. Так, изданная тиражом всего в три тысячи экземпляров в 2002 году брошюра с основополагающими актами МОТ в действующих редакциях на русском языке (105 стр.) стоила 17,5 швейцарских франков, что было эквивалентно в тот период 410 рублям.
11 Начало применения этой статьи Регламента связано со вступлением в силу Акта о поправке к Уставу МОТ от 1997 г., который до сих пор не ратифицирован надлежащим количеством стран-членов МОТ и поэтому не вступил в силу. Текст приводится для сведения заинтересованных лиц.
12 В следующем номере журнала «Трудовые споры» будут рассмотрены изменения статуса конвенций и рекомендаций МОТ, способами дозволенными российским законодательством



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Академия юриста компании

Академия

Смотрите полезные юридические видеолекции

Смотреть

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Рассылка

© Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2016

Журнал «Юрист компании» –
первый практический журнал для юриста

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».


  • Мы в соцсетях

Входите! Открыто!
Все материалы сайта доступны зарегистрированным пользователям. Регистрация займет 1 минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Только для зарегистрированных пользователей

Всего минута на регистрацию и документы у вас в руках!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

В рассылках мы вовремя предупредим об акции, расскажем о новостях в работе юриста и изменениях в законодательстве.