Превышение полномочий при прокурорской проверке

273

Вопрос

В ООО сотрудниками прокуратуры, УФМС, ФСБ, с привлечением группы вооружённых лиц, была проведена совместная проверка. Проверка осуществлялас, путём отстранения от выполнения обязанностей работников КПП, проверки цехов, служебных помещений и т.д. На просьбу директора предъявить задание на проверку работник прокуратуры (пом. прокурора) заявила, что достаточно её удостоверения. О результатах проверки, документы не составлялись и ООО не представлялись. На наш взгляд, такой порядок не совсем корректен. Проверку осуществляла не полиция, а прокуратура, служба безопасности, миграционная служба. Задания на проверку не было предъявлено. Со слов работника прокуратуры, они не обязаны его иметь с собой. Проверка длилась 2,5 часа. В течении месяца итогового документа не представлено. Если убрать из "трио" прокуратуру, то всё ясно: в небольшом городе прокуратура нечто большее, чем другой орган.

Ответ

В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения, в том числе, коммерческих организаций, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (ст.22 Закона о прокуратуре). Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления (ст.5 Закона о прокуратуре). Положения Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора (п.3 ч.3 ст.1 закона № 294-ФЗ). Также прокурор вправе привлекать специалистов, в том числе других ведомств, для проведения проверок (ст.22 Закона о прокуратуре).

Учитывая изложенное, нарушений закона в действиях прокурора не имеется.

В действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении коммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности коммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов.

Учитывая изложенное, при отсутствии оснований и поводов для проведения указанной в вопросе проверки, действия прокурора можно обжаловать в порядке главы 25 ГПК РФ.

Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист».

1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»

«Статья 5. Недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора

2. Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных пунктом 4 настоящей статьи.

Статья 21. Предмет надзора

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Статья 22. Полномочия прокурора

1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов».

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной»

<…>

«С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций».

3. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

«Статья 1.Сфера применения настоящего Федерального закона

3. Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются:

3) при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;».

4. Определение Верховного Суда РФ от 08.06.2015 № А23-3172/2014

«Не согласившись с вынесенным по результатам проверки актом и представлением прокуратуры, а также с действиями министерства по обращению в прокуратуру с требованием о проведении проверки коммандитного товарищества по вопросам соблюдения законодательства в области охраны окружающей среды, коммандитное товарищество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, установив, что прокуратура действовала в рамках предоставленных ей полномочий, доказательств иного, в том числе противоправного вмешательства в действия органов прокуратуры, на которое ссылается коммандитное товарищество, не представлено; проверка в отношении коммандитного товарищества министерством не проводилась; поводом для проведения проверки явилось письмо министерства от 17.03.2014 № АС-415-14 о нарушении коммандитным товариществом законодательства; указав, что в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ положения указанного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора, арбитражные суды не нашли оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь положениями статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статьи 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», арбитражные суды отказали коммандитному товариществу в удовлетворении заявленных им требований.

При этом суды указали, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Действующее законодательство не устанавливает запретов на проведение прокуратурой надзорных проверок в отношении хозяйствующих субъектов на предмет соблюдения ими требований природоохранного законодательства».

5. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.12.2013 № А40-112551/13

«В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то, что проверка проведена с грубыми нарушениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), а также в отсутствие законных оснований для ее проведения.

При этом Общество также указывает на нарушение ответчиками положений ст. 25.7, ст. 26.5 и ст. 27.10 КоАП РФ, поскольку действия по отбору проб произведены административным органом единолично, в отсутствие понятых или представителей АЗС,

Представитель Прокуратуры г. Москвы против удовлетворения заявленных требований возражает, полагая, что производство по делу в части требований, заявленных к прокуратуре подлежат прекращению, а также указывая на законность проведения проверки и привлечение заявителя к административной ответственности.

Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы требования заявителя не признает по основаниям, изложенным в письменных объяснениях.

Прокуратура Зеленоградского административного округа города Москвы против удовлетворения заявленных требований также возражает по основаниям письменного отзыва.

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные в материалы дела документы в их совокупности, заслушав выступления представителей лиц, участвующих в деле, суд первой инстанции считает, что производство по

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 2202-1) Прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

При реализации указанных полномочий прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона № 2201-1.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов.

Таким образом, действия прокурора по проведению проверки в соответствии с Законом № 2202-1 сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы органа или должностного лица, в отношении которых она проводилась. Возможность обжалования таких действий в арбитражном суде действующее законодательство не предусматривает.

Распоряжение Прокурора Зеленоградского административного округа г. Москвы Залегина А.Е. № АА*0001310 от 17.05.2013 г., адресованное должностному лицу Прокуратуры Зеленоградского АО г. Москвы, само по себе конкретных правовых последствий для заявителя также не порождает.

Протокол отбора проб № 0204-1/2013/ от 22.05.2013 г., а также Протокол испытаний № 156 от 04.06.2013 г., которые лишь фиксируют результаты совершения соответствующих действий, также не являются ненормативными правовыми актами органов государственной власти, органов местного самоуправления, споры о признании недействительными которых разрешается в соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что производство по делу в части требований заявителя об оспаривании действий и Распоряжения Прокуратуры Зеленоградского АО № АА*0001310 от 17.05.2013 г. о проведении совместной внеплановой проверки, а также об оспаривании Протокола отбора проб № 0204-1/2013/ от 22.05.2013 г и Протокола испытаний № 156 от 04.06.2013 г. подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Что касается требований заявителя об оспаривании действий Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы при проведении внеплановой проверки ООО «ТРАНСойл» и Постановления Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы N 0204-127/2013 от 02 «августа» 2013 года, суд исходит из того, что в соответствии с пп. 3 ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 294 от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что положения указанного Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, при осуществлении прокурорского надзора не применяются».

6. Постановление 9 ААС от 18.03.2013 № А40-114155/12-79-1158

«Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что в рассматриваемом случае имела место проверка, проводимая прокуратурой в рамках предоставленных ей Законом о прокуратуре полномочий при осуществлении надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, который не ограничивает возможность взаимодействия органов прокуратуры с иными органами при осуществлении надзорных функций.

Доводы Общества о проведении проверки с нарушением Закона № 294-ФЗ не могут быть признаны обоснованными, поскольку согласно ч. 3 ст. 1 данного Закона его нормы, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при осуществлении прокурорского надзора. Полномочия прокурора на проведение проверки в рамках надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, предусмотрены ст. 21 Закона о прокуратуре».

7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»

«3. К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам главы 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, частью 3 статьи 254 ГПК РФ).

К должностным лицам, в частности, относятся:

должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов)».

Недвижимость: что изменилось после 1 января 2017 года

Не пропустите 14 апреля большую онлайн-конференцию для юристов. Неподражаемый Роман Бевзенко обсудит с практикующими юристами и представителями Росреестра и МФЦ «Мои документы» проблемы нового закона о регистрации недвижимости.

Это бесплатно



Академия юриста компании

Академия

Смотрите полезные юридические видеолекции

Смотреть

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Рассылка

© Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2016

Журнал «Юрист компании» –
первый практический журнал для юриста

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».


  • Мы в соцсетях

Входите! Открыто!
Все материалы сайта доступны зарегистрированным пользователям. Регистрация займет 1 минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×
Только для зарегистрированных пользователей

Всего минута на регистрацию и документы у вас в руках!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

В рассылках мы вовремя предупредим об акции, расскажем о новостях в работе юриста и изменениях в законодательстве.