Ответственность за пользование недрами

219

Вопрос

Сектор землеустройства провел проверку, выявил карьер по добыче глины на земельном участке, который использует ООО АП имени Калинина по договору аренды с комитетом по управлению собственностью. Выдал предписание устранить допущенные нарушения до 04.01.2015 г. Акт проверки был направлен в Росреест Стерлитамакского района. Росреестр Стерлитамакского района постановлением назначил штраф 45 000 р. Решением Россреестра г. Уфы штраф отменен в связи с малозначительностью совершенного адм. правонарушения. ООО АП имени Калинина предоставило справку от Сельсовет о том, что карьер был разработан в 1981 году и используется для подсыпки дорог на территории Сельсовета. То есть ООО АП имени Калинина не имеет отношения к карьеру. Вопрос: Что ответить на предписание сектора землеустройства?

Ответ

Доводы, которые возможно отразить в ответе на выданное предписание, зависят от вменяемого обществу состава административного правонарушения и требований предписания. В случае, если обществу было вменена ответственность за пользование недрами без лицензии на пользование недрами (ст.7.3 КОАП РФ), то возможно указать, что общество фактически не использует карьер в своей деятельности, приложив соответствующие доказательства. Кроме того, данное обстоятельство должно служить и основанием освобождения от административной ответственности (см. Определение ВАС РФ от 05.02.2014 № ВАС-736/14).

Тем не менее следует отметить, что предписание накладывает на хозяйствующего субъекта обязанность совершить какие-либо действия либо воздержаться от них. Исполнение требований, содержащихся в предписании, является правомерным действием. Соответственно, неисполнение требований влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

В настоящее время судебная практика допускает также возможность обжалования предписаний. Суд признает, что поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность, оно должно быть исполнимым и содержать конкретные указания (постановление ФАС УО от 11.10.2011 № Ф09-6271/11). Также в судебной практике встречается позиция, согласно которой предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, не может противоречить самому себе, не должен содержать взаимоисключающих требований. При этом такие требования должны быть реально исполнимы (постановление ФАС УО от 27.05.2010 № Ф09-3164/10-С1).

Дополнительно Вы можете ознакомиться:

Как по процессуальным основаниям оспорить постановление административного органа о привлечении к ответственности;

Обоснование данной позиции приведено ниже в материалах «Системы Юрист».

Проведение проверки. Как признать предписание недействительным

«Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о контроле) содержит перечень грубых нарушений требований этого закона (ч. 2 ст. 20). К ним, в частности, относится проведение проверки без оснований, с нарушением срока уведомления или же не уполномоченным на то органом. Как показывает судебная практика, в суды заявляются требования о признании недействительными предписаний, где требования обосновываются со ссылкой на допущенные процессуальныенарушения именно указанного закона. Наличие таких требований представители заявителей считают достаточным основанием для признания предписания недействительным. Однако хозяйствующему субъекту необходимо четко знать, при каких обстоятельствах выданное предписание можно смело оспаривать в суде, а когда наличие одних только процессуальных нарушений не будет являться достаточным основанием для признания предписания недействительным.

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ НАРУШЕНИЯ МОГУТ СТАТЬ ОСНОВАНИЕМ ДЛЯ ПРИЗНАНИЯ ПРЕДПИСАНИЯ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМ

Наличие заявляемых требований о нарушении норм Закона о контроле, который предусматривает порядок проведения проверок, требует проведения анализа данного вопроса с точки зрения достаточности констатации нарушения его норм для признания выданного предписания недействительным. Основная проблема состоит в необходимости выяснить, когда нарушения требований Закона о контроле будут являться основанием для признания недействительным предписания даже при отсутствии материально-правовых нарушений закона (то есть тех обстоятельств, ради которых и выдается предписание). Следовательно, оценивая возможность удовлетворения заявленных требований, обоснованных нарушением Закона о контроле, суды фактически делают вывод о том, обеспечила или не обеспечила реализацию материально-правовых норм проведенная административная процедура.

Другими словами, если ч. 3 ст. 16 и п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона о контроле позволяют выдатьпредписание об устранении (или пресечении) нарушений соответствующих норм материально-правового закона, то суды могут констатировать наличие нарушений материально-правовых норм только в том случае, если не обнаружат процессуальных нарушений названного.

Однако буквальное понимание такой позиции позволяет прийти к выводу о том, что возможность признания выданного предписания недействительным зависит только от того, имеется ли в действительности факт нарушения процессуальных норм закона или нет.

В судебной практике встречаются случаи, когда суды прямо указывают на возможность признания итогового акта недействительным только исходя из допущенных административным органом и установленных в ходе обжалования акта процессуальных нарушений.

Цитата: «Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело» (п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10).

В случае незаконной проверки компания может расчитывать на возмещение вреда

Руководитель предприятия или иное уполномоченное им лицо имеют право присутствовать при проверке (ст. 21 Закона о контроле). При этом руководитель имеет право давать объяснения по всем вопросам, знакомиться с результатами проверки и обжаловать действия проверяющих органов в вышестоящий орган или в суд. Кроме того, Закон о контроле предусматривает право хозяйствующих субъектов на возмещение вреда, причиненного в результате проведения проверок (ст. 22). Зачастую при осуществлении контроля уполномоченные на то должностные лица без необходимости изымают документы или же осуществляют иные неправомерные действия. Это может привести к тому, что деятельность компании будет заблокирована на некоторое время. В таких случаях хозяйствующий субъект имеет право на возмещение вреда и упущенной выгоды.

Таким образом, самостоятельным основанием для признания незаконным постановления по делу об административном правонарушении и его отмены является наличие существенных процессуальных нарушений, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Следует заметить, что названное постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ предлагает критерий, по которому можно определить, являются ли нарушения существенными. Он заключается в оценке тех неблагоприятных последствий, которые могли наступить или наступили в результате совершения правонарушения (абз. 2 п. 10 постановления Пленума ВАС РФ № 4), а также возможности их устранения в ходе контроля законности акта. В данном случае речь идет, в том числе, о таких процессуальных нарушениях, которые не позволяют однозначно ответить на вопрос о доказанности или отсутствии события административного правонарушения либо соотнести его с деянием лица, привлеченного к административной ответственности.

Это дает основания сделать вывод о применимости такой позиции и к рассматриваемой административной процедуре, предусмотренной Законом о контроле. При этом критика о недопустимости применения вышеуказанной позиции к рассматриваемому вопросу, на наш взгляд, не может быть признана обоснованной: несмотря на разный характер производства по делу об административном правонарушении по отношению к процедуре проведения проверки, суд свои выводы основывает лишь на тех доказательствах, которые добыты в соответствии с законом.

ВОЗРАЖЕНИЯ НА АКТ ПРОВЕРКИ НЕОБХОДИМО ПРЕДЪЯВИТЬ В ТЕЧЕНИЕ 15 ДНЕЙ

Закон прямо указывает на два вида возражений — это акт проверки и предписание. Если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, в отношении которого была проведена проверка, не согласен с фактами, выводами или предложениями, изложенными в акте проверки либо с выданным предписанием он вправе предоставить соответствующие возражения. Такие возражения можно предоставить в течение 15 дней с даты получения спорного акта или же предписания в орган, их выдавший. Можно подкрепить свои возражения соответствующими документами (ч. 12 ст. 16 Закона о контроле).

Несмотря на то, что в силу ч. 3 ст. 16 Закона о контроле предписание является приложением к акту проверки, контролирующие органы могут выдать его и впоследствии, когда проверка уже фактически завершена, ее результаты оформлены, акт уже составлен.

Например, предписание об устранении выявленных нарушений в области охраны окружающей среды выдается не позднее месяца со дня подписания акта проверки. Это правило закреплено в п. 79 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии от 26.07.2010 № 282.

Согласно данному регламенту предписание может быть выдано уже после завершения этапа оформления результатов государственной проверки (то есть составления акта проверки), а возражения на акт проверки могут быть представлены до выдачи предписания и должны быть оценены. Обратите внимание, что теоретически это может повлечь невыдачупредписания.

Практика. Орган государственного контроля провел проверку и по ее результатам выдал обществупредписание об устранении нарушений действующего законодательства. Сославшись на то, что данноепредписание не соответствует Закону о контроле, общество обратилось в суд с заявлением о признании его недействительным. В судебном заседании представитель общества пояснил, что акт проверки и предписаниебыли выданы в один день, в связи с этим общество было лишено возможности реализовать право представить возражения на акт проверки и предписание, которые поступили заинтересованному лицу, но позднее. При таких обстоятельствах общество считает, что нарушена последовательность действий на этапах оформления результатов проверки и выдачи предписания. Следовательно, предписание об устранении выявленных нарушений является недействительным. Суд отказал в удовлетворении заявленных требований и указал, чтопредписание, выдаваемое по результатам проверки, может быть выдано ранее, нежели истечение срока, установленного для подачи возражений. Кроме того, возражения могут быть представлены как на акт проверки, так и на выданное предписание (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2012 по делу № А60-54873/2011).

В таком случае последствия совершения или несовершения действий по представлению возражений не свидетельствуют о неправомерности действий органа государственного контроля, который, не дожидаясь истечения 15-дневного срока, выдал предписаниехозяйствующему субъекту.

ВОЗРАЖЕНИЯ НА АКТ ПРОВЕРКИ МОГУТ ПОЗВОЛИТЬ ИЗБЕЖАТЬ СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА

Возможна и такая ситуация, когда невластный субъект в момент подписания акта проверки заявил о намерении представить возражения на него в течение определенного времени, но в пределах 15 дней. Должностное лицо не учло намерение и выдало предписаниедо представления возражений. Правомерны ли действия должностного лица?

Ответить однозначно на поставленный вопрос довольно сложно, поскольку для его решения необходимо определить юридическую силу данных возражений, те последствия, которые возникают в связи с тем, что предписание выдано до подачи возражений на акт проверки.

С одной стороны, действительно, это право хозяйствующего субъекта. Оно корреспондирует обязанности контролирующего органа обеспечить его реализацию. Это право может быть реализовано в любой момент в течение 15-дневного срока. Исходя из того, что право на подачу возражения содержится в ст. 16 Закона о контроле, где определен порядок оформления результатов проверки, а возможность и основания для выдачипредписания предусмотрены в ст. 17, то лишение возможности представить свои возражения на акт проверки, свидетельствует о невозможности совершить последующие действия, в том числе выдать предписание.

С другой стороны, для признания предписания недействительным факт лишения права на подачу возражений можно обосновать ссылкой на абз. 2 п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ». Пленум указал, что существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ. При этом несущественным недостатком протокола об административном правонарушении является его составление в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если оно было надлежащим образом уведомлено о времени и месте его составления, но не явилось (абз. 3 п. 4).

Таким образом, действия, совершаемые в целях реализации предоставленного права, сконструированы как обязанность, которую, безусловно, необходимо исполнить, а ее неисполнение влечет признание постановления по делу об административном правонарушении незаконным.

При таких обстоятельствах, когда возражения на акт проверки требуют их рассмотрения, в результате которого делается правовой вывод о наличии или отсутствии факта нарушения законодательства, то выдача предписания при установленном факте лишения права на подачу возражения на акт проверки, вероятно, может являться основанием для принятия решения о преждевременной выдаче предписания и, как следствие, признании его недействительным.

Однако, как наличие возражений на акт проверки, так и их отсутствие не исключает обязанности органа государственного контроля выдать предписание: в силу ч. 3 ст. 16 Закона о контроле предписание прилагается к акту проверки. Он фиксирует выявленные нарушения, а в силу п. 1 ч. 1 ст. 17 в случае их выявления применяются меры государственного реагирования.

При таких обстоятельствах именно зафиксированное в акте проверки нарушение законодательства является юридическим фактом, свидетельствующим об обязанности выдать предписание. Лишение права на подачу возражений в данном случае не свидетельствует о его недействительности: государственный орган исполнил предусмотренную обязанность, то есть действовал правомерно, подача возражений в данном случае не составляет часть фактического состава, необходимого для выдачи предписания.

Кроме того, такая позиция вообще позволяет усомниться в том, что хозяйствующий субъект лишен права на подачу возражений, ведь он их представит впоследствии и именно на акт проверки. Такой вывод подтверждает судебная практика.

Практика. По результатам рассмотрения акта проверки обществу было выдано предписание. Не согласившись с ним, общество обратилось в суд с требованием о признании предписания недействительным. Одновременно оно заявляло устные возражения должностному лицу, выдавшему предписание. Письмом за подписью этого должностного лица общество было уведомлено об отзыве предписания и необходимости его возвратить органу государственного контроля. В связи с такими обстоятельствами общество обратилось в суд с ходатайством о прекращении производства по делу, которое судом было удовлетворено, а производство — прекращено в связи с признанием ответчиком (органом государственного контроля) заявленных требований (определение Арбитражного суда Свердловской области от 14.03.2012 по делу № А60-5236/2012-СР).

При разрешении данного вопроса необходимо определить, является ли закрым перечень грубых нарушений, содержащийся в ст. 20 Закона о контроле.

Судебная практика исходит из того, что данный перечень является закрытым (постановление ФАС Северо-Западного округа от 06.12.2010 по делу № А56-6904/2010). Иные нарушения, допущенные должностными лицами в ходе проведения проверки, к грубым нарушениям не относятся либо вообще нарушением не являются (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2012 № 17АП-2729/2010-АК).

При таких обстоятельствах подача возражений на акт проверки после его выдачи или даже выдачи предписания не свидетельствует о грубых нарушениях требований закона.

ПРЕДПИСАНИЕ, КОТОРОЕ НЕВОЗМОЖНО ИСПОЛНИТЬ, ПРИЗНАЕТСЯ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМ

Предписание накладывает на хозяйствующего субъекта обязанность совершить какие-либо действия либо воздержаться от них. Исполнение требований, содержащихся впредписании, является правомерным действием. Соответственно, неисполнение требований влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

В связи с такими обстоятельствами суд признает, что поскольку за неисполнениепредписания предусмотрена административная ответственность, оно должно быть исполнимым и содержать конкретные указания (постановление ФАС Уральского округа от 11.10.2011 № Ф09-6271/11). Также в судебной практике встречается позиция, согласно которой предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, не может противоречить самому себе, не должен содержать взаимоисключающих требований. При этом такие требования должны быть реально исполнимы (постановление ФАС Уральского округа от 27.05.2010 № Ф09-3164/10-С1).

Поэтому возможно оспорить выданное предписание со ссылкой на то, что оно не исполнимо. В этом случае суд будет осуществлять предупреждающую функцию, защищая невластный субъект от негативных последствий. К сожалению, в судебной практике не всегда данный довод принимается во внимание. В некоторых случаях суды, установив наличие в законе материально-правовой обязанности, отказывают в признании недействительными предписаний по тем основаниям, что такую обязанность надо исполнить. Например, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа разместил на своем официальном сайте пример судебной практики по делу № А46-14663/2010. В нем описывается ситуация, когда предписание по существу является неисполнимым для лица, которому адресовано, и разрешается вопрос о том, должен ли суд при принятии решения отказывать в удовлетворении требований заявителя о признании его недействительным. Вместе с тем сам пример свидетельствует о том, что в деле № А46-14553/2010 разрешалась совсем иная ситуация.*

Практика. Индивидуальному предпринимателю, являющемуся собственником части нежилых помещений в здании, было выдано предписание, согласно которому предприниматель должен провести комплекс мероприятий в целях соблюдения требований пожарной безопасности во всем здании. Не согласившись с предписанием, индивидуальный предприниматель обратился в суд с заявлением о признании такого предписаниянедействительным. Суд первой инстанции заявление удовлетворил, поскольку оно является неисполнимым. Однако суд апелляционной инстанции решение отменил и указал, что в силуст. 249 ГК РФ и ст. 38 Федерального закона от 21.12.1993 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» помимо обязанностей собственника части сооружений здания, индивидуальный предприниматель несет бремя содержания общего имущества многоэтажного здания. Следовательно, предписание, выданное индивидуальному предпринимателю, является исполнимым в части исполнения обязанностей по проведению комплекса мероприятий, относящихся к общему имуществу, в целях соблюдения требований пожарной безопасности. В этом случае собственник может выполнить содержащиеся впредписании указания самостоятельно (с последующим предъявлением расходов иным собственникам) либо с привлечением иных собственников, учитывая, что им также выданы аналогичные по содержанию предписания (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.11.2011 по делу № А46-14663/2010).

Однако возможность исполнения предписания может быть подтверждена наличием у хозяйствующего субъекта не просто наличием материально-правовой обязанности, которую надо исполнить, а правовой возможности, которая, с одной стороны, позволяет их исполнить лично, а с другой стороны, ее исполнение не зависит от усмотрения третьих лиц (в том числе и самого административного органа).

Следует отметить, что такие же подходы выработаны по результатам оспаривания актов реагирования антимонопольных органов (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2011 № 17АП-100/2011-АК). Они также подтверждаются иной судебной практикой оспаривания предписаний, выданных на основании Закона о контроле. Так, например, предписание не может считаться исполнимым, если требование, содержащееся в нем, не может быть устранено без согласия третьего лица. Например,предписание было обращено арендатору имущества, а должно было — арендодателю (постановление ФАС Уральского округа от 16.03.2012 № Ф09-1574/12).

Однако, по нашему мнению, такая позиция не может применяться сама по себе. Что если в договоре аренды обязанность, являющаяся предметом предписания, переложена на арендатора? Возможно, в этом случае суду необходимо будет оценить законность наложения на арендатора соответствующей гражданско-правовой обязанности. Если ответ на этот вопрос будет положительным, наверное, суд должен сделать вывод о том, что хозяйствующий субъект имеет правовую возможность ее исполнить.

В другом деле суд пришел к следующему выводу.

Практика. Органом государственного пожарного надзора было выдано предписание учреждению. В этом предписании, помимо всего прочего, содержалось требование о вырубке деревьев, не принадлежащих ни ему, ни его учредителю — обществу. В заявлении, поданном в суд, заявитель просил признать это предписание недействительным в данной части, обосновывая это тем, что деревья находятся на территории памятника природы, их вырубка невозможна без согласования с Министерством по радиационной и экологической безопасности, а оно разрешения не дает. Арбитражный суд отказал в удовлетворении этой части требований. Суд апелляционной инстанции указал на обязанность учреждения самостоятельно урегулировать отношения с третьими лицами с целью обеспечения требований пожарной безопасности. Суд кассационной инстанции требования заявителя удовлетворил и изменил судебные акты. Он указал, что учреждение использует земельный участок, который находится в аренде у общества без права выкупа. Разрешенный вид использования — эксплуатация здания и сооружений профилактория. Этот земельный участок находится на территории, отнесенной к памятникам природы. Факт нахождения спорного земельного участка в аренде общества не свидетельствует о праве учреждения распоряжаться произрастающими на нем деревьями. В то же время у исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в чьем ведении находится памятник природы, отсутствует обязанность выдавать учреждению разрешения на уничтожение деревьев (постановление ФАС Уральского округа от 21.03.2012 № Ф09-1675/12).

Данный пример позволяет сделать вывод, что о неисполнимости предписания может свидетельствовать требование, исполнение которого зависит от действий и усмотрения третьего лица. При этом такое лицо не подконтрольно (а в данном случае и само является властно-распорядительным органом) лицу, которому выдано предписание.

Однако суд сделал вывод о том, что лицо не имеет возможности самостоятельно исполнить предписание потому, что соответствующие обязанности нельзя возложить на хозяйствующий субъект в силу наличия запретительных публично-правовых норм. Устранение причины для привлечения лица к ответственности не относилось к компетенции этого субъекта. Поэтому он не мог совершить соответствующие действия. Вопрос о процессуальных нарушениях, их месте и роли в складывающихся отношениях по поводу проведения проверок, является сложным, требует учета большого количества нюансов. При этом в определенных случаях допущенные процессуальные нарушения влекут констатацию незаконности результатов данной проверки.

В настоящей статье авторы рассмотрели лишь некоторые из существующих процессуальных нарушений, пытаясь показать их влияние на действительность административного предписания".

10.03.2014



Академия юриста компании

Академия

Смотрите полезные юридические видеолекции

Смотреть

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Рассылка

Опрос

Вы когда-нибудь меняли предмет или основание иска?

  • Да, все прошло хорошо 30.3%
  • Нет, никогда 30.3%
  • Да, но были сложности 39.39%
Другие опросы

© Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2016

Журнал «Юрист компании» –
первый практический журнал для юриста

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».


  • Мы в соцсетях

Входите! Открыто!
Все материалы сайта доступны зарегистрированным пользователям. Регистрация займет 1 минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

В рассылках мы вовремя предупредим об акции, расскажем о новостях в работе юриста и изменениях в законодательстве.