Локальное нормотворчество юридического лица

1173
В настоящее время происходит слияние локального и государственного нормотворчества. В качестве примера можно привести Информационное письмо Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 23.01.2006 № 04-0233/о.о «О примерном Перечне локальных актов государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, подведомственных Комитету по образованию».

Право развивается менее динамично, нежели регулируемые им отношения. В этой связи локальные акты, относящиеся к трудовым правоотношениям, являются перспективным правовым регулятором. Локальным нормативным актам присущи все признаки нормативного правового акта, а именно: волевое содержание, официальный характер, множественность и иерархическое построение, всеобщность характера, государственная легализация компетенции уполномоченных субъектов на принятие данных актов, документальное оформление, предназначенность для регулирования социально значимых общественных отношений.

Правовые нормы, в отличие от локальных, создаются уполномоченными органами, выражают государственную волю, которая, в свою очередь, выражает волю народа. Локальные акты являются результатом нормотворческой деятельности организаций, они лишь косвенно могут быть обеспечены юридическими средствами и только в случае их применения совместно с правовыми нормами.

В целом локальные акты (явления, некогда искусственно исключенные из системы общественных отношений) возвращаются для строительства новых социальных механизмов.

В советском праве из массива правовых регуляторов учеными выделялись локальные правовые нормы. Но в отличие от общих норм права локальные нормы рассматривались как регуляторы только внутренних трудовых отношений, складывающихся на социалистических предприятиях (объединениях) либо в их структурных подразделениях. В качестве предмета локальных норм выступал комплекс трудовых отношений, характеризующийся не только общими признаками для многих предприятий, но и, главным образом, отражающими специфические особенности производства на конкретном предприятии.

Необходимость в локальных актах возникает, когда:

в законодательстве имеется пробел, который необходимо заполнить;необходимо формализовать процедуры применения законодательных и иных нормативных правовых норм;определенная область трудовых отношений регламентируется несколькими правовыми актами;к этому обязывают законы, иные нормативные правовые акты.

Деятельность организации, направленная на упорядочение и регламентирование процесса труда в ее пределах, может проявляться в следующих функциях:

организационно-управленческой;охранительной;социально-трудового партнерства;нормотворческой.

Попытка законодательной систематизации локальных нормативных актов принята в Трудовом кодексе РФ1.

Локальные правовые нормы можно классифицировать в зависимости от:

предмета, по поводу которого возникают регулируемые ими правоотношения;вовлечения в механизм регулирования правовых отношений;степени определенности правовой нормы (определенные, вспомогательные и восполнительные);сферы деятельности и правового статуса самой организации (некоммерческая организация, ФГУП, акционерное общество).

По степени охвата локальные нормативные акты подразделяются на:

общие локальные нормативные акты, предназначенные для применения всеми структурными подразделениями организации;локальные нормативные акты структурных подразделений, разрабатываемые с целью правового регулирования их деятельности;индивидуальные локальные нормативные акты, предназначенные для закрепления индивидуального правового статуса работника (Приложение 1).

В зависимости от учета мнения представительного органа работников локальные акты могут:

предусматривать в соответствии с ТК РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором и иными актами учет мнения представительного органа работников;не предусматривать учет мнения представительного органа работников.

По субъектам, участвующим в принятии локальных актов, последние подразделяются на принятые:

единолично работодателем;совместно с представительным органом;с учетом мнения работников или представительного органа;комиссиями2.

По времени действия локальные акты бывают:

многократного применения;разового применения.

Также можно выделить локальные нормы:

воздействующие на поведение всех работников в процессе труда в конкретной организации;регулирующие трудовые отношения только отдельных категорий работников организации.

Перечень обязательных локальных актов организации можно отразить в виде следующей таблицы (Приложение 2).

В ТК РФ отсутствует единый перечень локальных актов, которые должны приниматься посредством учета мнения выборного органа, законодатель не всегда последователен, требуя учитывать мнение представительного органа при принятии локальных актов (Приложение 3).

Важным для работников может стать вопрос о возможности обжалования принятого работодателем локального акта, если он, по мнению работников, ухудшает их положение по сравнению с действующим законодательством. Здесь следует иметь в виду, что представительный орган работников в силу ст. 372 ТК РФ может обратиться с жалобой в государственную инспекцию труда или в суд.

Комитет профсоюза работников местной промышленности и коммунально-бытовых предприятий Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ряда постановлений Правительства Республики Саха (Якутия), указывая, что они нарушают права работников отрасли ЖКХ на индексацию заработной платы, сдерживают рост заработной платы3.

Судебную практику применения законодательства о локальных нормативных актах можно условно разделить на две основные категории.

Первая категория споров связана с обжалованием коллективных договоров, когда работодатель не выполняет взятые на себя в соответствии с договором обязательства, в том числе по их финансированию. Здесь важно обратить внимание, что если с иском обращается представительный орган работников, например профсоюзная организация, то спор вправе рассмотреть арбитражный суд, поскольку, во-первых, это спор между юридическими лицами, во-вторых, спор носит экономический характер, так как не исполняются денежные обязательства.

Региональная профсоюзная организация докеров обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с иском о взыскании с морского порта задолженности по отчислению денежных средств на проведение профсоюзом докеров культурно-массовой и спортивно-оздоровительной работы, а также процентов за пользование чужими денежными средствами. Статьей 395 ГК РФ установлено, что за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения этих средств за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Учитывая, что отношения сторон в данном деле не связаны с использованием денег в качестве платежа или средства погашения денежного долга, применять к этим отношениям положения ст. 395 ГК РФ неправомерно4.

Вторая категория споров связана с применением стимулирующих и компенсационных выплат, установленных в локальных нормативных актах в повышенном размере по сравнению с нормами, предусмотренными действующим законодательством в целях налогообложения.

В качестве примера можно привести Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26.01.2005 № 16141/04.

По мнению ВАС РФ, законодательством о налогах и сборах ни нормы суточных, ни порядок их установления применительно к налогу на доходы физических лиц не определены: общий порядок установления таких норм и ограничения их размера предусмотрен только трудовым законодательством. Согласно ст. 168 ТК РФ в случае направления в служебную командировку работодатель обязан возмещать работнику дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные).

В связи с изложенным ВАС РФ признал Письмо МНС России от 17.02.2004 № 04-2-06/127 «О налогообложении компенсационных выплат по возмещению расходов, связанных служебными командировками» не соответствующим НК РФ и не действующим полностью.

Важно обратить внимание на правовые последствия принятия данного Решения ВАС РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 195 АПК РФ решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда.

Таким образом, с даты принятия решения ВАС РФ налогоплательщики вправе в целях исчисления налога на доходы физических лиц возмещения, которые содержатся в локальных нормативных актах организации, и облагать налогом соответствующее превышение этих норм.

В целом для локального регулирования трудовых отношений, получившего в последние годы значительное развитие, характерно многообразие внутренних правил, определяющих правовое положение субъектов трудового права. Организации по-разному относятся к проблеме накопления массива локальных актов. Можно выделить три подхода.

В первом случае организации, имеющие значительное количество локальных актов, посвященных различным аспектам трудовых отношений, принятых в разные годы и нередко противоречащих друг другу или действующему законодательству, не занимаются обновлением локального материала. Фактически устаревшие локальные нормы, как правило, просто не используются на практике.

Для второго подхода характерно принятие одного важнейшего статутного локального акта — устава юридического лица. Иные локальные акты в организации не используются.

Третий подход предусматривает принятие различных стандартов организации, т. е. сводных документов, содержащих набор локальных норм определенной тематики правового регулирования правоотношений.

При этом локальное нормотворчество должно регулироваться тремя этапами:

предпроектный (обсуждение проблемы, выделение основных критериев и необходимости решения);подготовка проекта локальных нормативных актов;принятие и вступление в силу локальных нормативных актов.

В связи с усилением административной ответственности, в том числе за ненадлежащее локальное нормативное регулирование, работодатель не должен игнорировать необходимость создания локальных нормативных актов.

В качестве рекомендаций работодателю необходимо отметить целесообразность обеспечения локальных норм механизмом принуждения.

Степень эффективности разработки и применения локальных нормативных актов и локальных норм находится в прямой зависимости от следующих факторов:

прогнозирования последствий принимаемых локальных нормативных актов;точного и четкого определения предмета локального нормотворчества (общественных отношений или их группы, необходимость правового урегулирования которых объективно существует);максимального учета общественного мнения как в процессе разработки локальных нормативных актов, так и во время согласования и доработки проектов;вовлечения широкого круга специалистов в процесс разработки локальных нормативных актов;степени владения разработчиками локальных нормативных актов навыками и приемами юридической техники;создания действенных механизмов по неукоснительному воплощению норм локальных нормативных актов в правоприменительной деятельности организации, включая меры, проводимые с целью обобщения, анализа, закрепления положительного опыта, достигнутого в сфере реализации локальных нормативных актов;строгого соблюдения требований законности в процессе как разработки, так и применения локальных нормативных актов.

Правопорядок организации должен соответствовать государственному и представлять собой результат допускаемой и охраняемой государством нормотворческой деятельности в пределах конкретного юридического лица. При этом необходимо помнить, что требования нормативных актов централизованного регулирования действуют независимо от наличия локального регулирования.

Содержание локальных нормативных актов, посвященных трудовым правам и обязанностям, должно быть известно каждому работнику. Говоря о гибкости в применении трудового законодательства в конкретных условиях производства и разнообразии локальных норм, необходимо отметить, что данная особенность позволяет установить преимущества одних организаций перед другими. Это достигается установлением в локальных нормах благоприятных условий труда и социального климата, привлекательных моральных и материальных стимулов.

Рассматривая документальное оформление локального нормативного акта, следует в первую очередь обратить внимание на то, что, будучи письменным документом, исследуемый акт имеет определенные требования к форме, языку, стилю изложения, структуре и содержанию, наличию соответствующих реквизитов (дата принятия, номер, наименование, регистрация и др.), регулируется требованиями по делопроизводству и к локальным нормативным актам, принятым в централизованном порядке приказом по предприятию (организации).

Целесообразно также разработать положение о порядке принятия локальных нормативных актов, а также ознакомить работников с локальными актами во избежание проблем, которые могут возникнуть при наложении дисциплинарного взыскания или поощрении работников. Основная цель такого положения — регламентировать процедуру разработки проектов актов: порядок их принятия и отмены, внесения изменений и дополнений, согласования с соответствующими службами, подразделениями, должностными лицами и т. п., определив предварительно подразделения и должностных лиц, ответственных за проведение той или иной работы.

Представляется необходимым создать системообразующий правовой документ, который позволил бы решить следующие задачи:

а) сделать многочисленные локальные нормативные акты удобными для практического применения;

б) создать стройную и взаимоувязанную иерархию локальных актов, которая помогла бы выявить подчиненность одних актов другим или получить необходимые данные о цепочке нормативных актов, регулирующих определенную правовую ситуацию;

в) обеспечить единство правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.

Как считает С. В. Ведяшкин5, в дальнейшем с развитием производственных отношений, усложнением технологических процессов, становлением гражданского общества в России роль локальных (местных) нормативных правовых актов в сфере регулирования трудовых и тесно примыкающих к ним отношений, входящих в предмет трудового права, будет возрастать.

В этой связи необходимо определить круг недостатков локального нормотворчества на государственном уровне:

чрезмерное вмешательство государства в сферу локальных нормативных актов;недостаточно четкую правовую регламентацию;низкую корпоративную культуру и отсутствие пропаганды локального нормотворчества.

В качестве мер по систематизации государственного регулирования необходимо реализовать:

последовательную систематизацию норм трудового законодательства, регулирующих локальное нормотворчество;упорядочение норм, в соответствии с которыми требуется учет мнения представительного органа работников, а также разработку механизмов, регулирующих правоотношения в организациях, не имеющих представительных органов, в том числе для частных предпринимателей.

Статья 8 ТК РФ устанавливает, что локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, должны приниматься с учетом представительного органа работников. Вместе с тем норма ст. 372 Кодекса регулирует порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии локальных нормативных актов. При этом в соответствии со сложившейся практикой работники многих организаций не входят в профсоюзные организации, созданные в том числе на общероссийском уровне, в организациях часто (общества с ограниченной ответственностью) отсутствуют профсоюзные ячейки, а механизм формирования иного представительного органа и его работы в рамках локального правотворчества законодательно не урегулирован.

Законодатель не учитывает отраслевые особенности взаимодействия субъектов и не пытается детально регулировать трудовые отношения в конкретной организации в зависимости от ее отраслевой принадлежности, места нахождения, категорий работников и т. д.

В законодательстве нет достаточной четкости в вопросе о полномочиях работодателя в отношении разработки и принятия локальных нормативных актов. Автор полагает, что такое положение не соответствует общей тенденции развития законодательства, направленного на внимательное отношение к внутренним документам организаций, которые не только отражают современное состояние юридического лица, но и позволяют отслеживать динамику изменений в рыночных отношениях.

Структура и содержание локальных нормативных актов, имеющих в своем составе нормы трудового права, остались почти без внимания современного законодателя, тогда как другие локальные акты жестко регламентируются законодательством (штатное расписание и т. д.), что не позволяет работодателю иметь свободу выбора в вопросе нормотворчества. При этом искажение формы локального акта, утвержденного законодательно, или выход за пределы круга вопросов, решение которых предписано в конкретном акте, видимо, будет означать нарушение компетенции правотворческого органа. В качестве примера можно привести решения комиссии по трудовым спорам о несоблюдении форм учетной документации, утвержденных Постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты».

Вместе с тем представляется, что законодательно должны быть установлены правила по составлению, содержанию, ознакомлению работников с локальными актами, а также их хранению.

Вопрос о знании работниками содержания локальных источников, содержащих нормы трудового права, поставлен в ст. 68 ТК РФ только применительно к случаям заключения трудового договора, но фактически остался нерешенным. Многие отсылочные нормы, зависящие от заключенного коллективного договора, не имеющего на практике широкого распространения, фактически не имеют шансов на реализацию.

Образец Приложение 1

ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

№ п/п Наименование локального нормативного акта Ссылка на законодательство
1 Трудовой договор Ст. 16, 56, 67 ТК РФ
2 Приказ о приеме на работу Ст. 68 ТК РФ, Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты»
3 Личная карточка работника Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты»
4 Трудовая книжка Ст. 66 ТК РФ, Постановление Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках», Постановление Минтруда России от 10.10.2003 № 69 «Об утверждении инструкции по заполнению трудовых книжек»
3 Договоры о полной материальной ответственности Приложение № 2 и № 4 к Постановлению Минтруда России от 31.12.2003 № 69 «Об утверждении инструкции по заполнению трудовых книжек»
4 Приказ о предоставлении отпуска работнику Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты»
5 Заявление работника о предоставлении отпуска без сохранения заработной платы Ст. 128 ТК РФ
6 Табель учета рабочего времени и расчета труда Форма Т-12, Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты»
7 График сменности Ст. 103 ТК РФ
Образец Приложение 2

ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ ЛОКАЛЬНЫЕ АКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ

№ п/п Наименование локального нормативного акта Ссылка на законодательство
1 Правила внутреннего трудового распорядка Ст.189 ТК РФ
2 Штатное расписание Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 № 1
3 Книга учета движения трудовых книжек и вкладышей в них Постановление Минтруда России от 10.10.2003 № 69
4 Должностные инструкции Единый тарифно-квалификационный справочник
5 Положение о персональных данных работников Ст. 86 ТК РФ
6 Положение об оплате труда Работников Раздел 6 ТК РФ
7 Положение о премировании работников обязательно, так как устанавливают единообразие в вопросе премирования Ст.135 ТК РФ
8 Инструкции по охране труда Раздел 10 ТК РФ
9 Журнал инструктажа Раздел 10 ТК РФ
10 Журнал прохождения работниками обязательного медицинского освидетельствования Ст. 69 ТК РФ
11 График отпусков Ст.123 ТК РФ, Постановление Госкомстата России от 05.01.2004 № 1
Образец Приложение 3

ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ, УТВЕРЖДАЕМЫЕ С УЧЕТОМ МНЕНИЯ ПРОФСОЮЗНОГО КОМИТЕТА

№ п/п Наименование локального нормативного акта Ссылка на законодательство
1 Коллективный договор Ст. 8 ТК РФ
2 Правила внутреннего трудового распорядка Ст. 190 ТК РФ
3 Формирование и осуществление деятельности комиссий по регулированию социально-трудовых отношений Ст. 29 ТК РФ
4 Введение режима неполного рабочего дня (смены) и (или) неполной рабочей недели на срок до шести месяцев Ст. 84 ТК РФ
5 Принятие решения о сокращении численности или штата работников организации Ст. 82 ТК РФ
6 Привлечение к сверхурочной работе Ст. 99 ТК РФ
7 Разделение рабочего дня на части Ст. 105 ТК РФ
8 Привлечение к работе в нерабочие и праздничные дни Ст. 113 ТК РФ
9 График отпусков, предоставление дополнительных оплачиваемых отпусков Ст.123 ТК РФ Ст. 116 ТК РФ
10 Правила и инструкции по охране труда для работников. Положение о комитете (комиссии) по охране труда Ст. 212 ТК РФ Ст. 218 ТК РФ
11 Установление норм бесплатной выдачи работникам специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты, улучшающих по сравнению с типовыми нормами защиту работников от имеющихся на рабочих местах вредных и (или) опасных факторов, а также особых температурных условий или загрязнения Ст. 221 ТК РФ
12 Установление порядка расследования несчастных случаев Ст. 228.1, 229, 229.3, 230 ТК РФ
13 Особенности режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда отдельных категорий работников, труд которых непосредственно связан с движением транспортных средств Ст. 329 ТК РФ

1 См.: Хныкин Г. В. Систематизация локальных источников трудового права // Законодательство. 2005. № 10.
2 См.: Хныкин Г. В. Особенности локального нормотворчества // Законодательство. 2005. № 4, 5.
3 См. Определение Верховного Суда РФ от 05.04.2002 по делу № 74-Г02-13.
4 См. постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15.05.2002 № А05-8367/01-446/5.
5 Ведяшкин С. В. Локальные нормативные правовые акты и их роль в установлении внутреннего трудового распорядка организации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2001. С. 20.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Академия юриста компании

Академия

Смотрите полезные юридические видеолекции

Смотреть

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Рассылка

© Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2016

Журнал «Юрист компании» –
первый практический журнал для юриста

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».


  • Мы в соцсетях

Входите! Открыто!
Все материалы сайта доступны зарегистрированным пользователям. Регистрация займет 1 минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

В рассылках мы вовремя предупредим об акции, расскажем о новостях в работе юриста и изменениях в законодательстве.

×
Только для зарегистрированных пользователей

Всего минута на регистрацию и документы у вас в руках!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль