Дополнительные основания увольнения муниципального служащего: проблемы правовой определенности

158
Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона. Далеко не все дополнительные основания прекращения трудового договора с муниципальным служащим, предусмотренные Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», отвечают требованию правовой определенности, что на практике вызывает ряд вопросов.

Требование определенности — важнейший признак норм права как системы социальных норм. Как отмечается в специальной литературе, правовые нормы обладают наибольшей степенью формальной определенности, четкости закрепления прав и обязанностей по сравнению с моралью и обычаем 1. Формальная определенность права — его важнейший признак, без которого права в принципе быть не может .2 Формальная определенность права заключается в том, что нормы права имеют внешне выраженную письменную форму, должны быть четко объективированы, точно определены, воплощены вовне.

В связи с этим принцип правовой определенности прежде всего предполагает точное соответствие формы и содержания правовой нормы, т. е. определенности текста закона. Еще И. А. Покровский, исследуя проблему определенности права, писал: «Индивид, поставленный лицом к лицу с обществом, государством, имеет право требовать, чтобы ему было этим последним точно указано, чего от него хотят и какие рамки ему ставят. Логически это право на определенность правовых норм есть одно из самых неотъемлемых прав человеческой личности, какое только себе можно представить; без него, в сущности, вообще ни о каком «праве» не может быть и речи» 3.

Неопределенность законодательной конструкции норм была предметом рассмотрения и Конституционного Суда Российской Федерации 4. В частности, Судом неоднократно отмечалось, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.

Наиболее дискуссионным основанием увольнения муниципального служащего является достижение им предельного возраста муниципальной службы — 65 лет. На наш взгляд, этот возрастной предел следовало бы назвать предельным возрастом поступления на муниципальную службу, поскольку в отличие от законодательства, регулирующего прохождение государственной гражданской службы, данный закон допускает продление пребывания на муниципальной службе и по достижении предельного возраста.

Установление предельного возраста пребывания на муниципальной службе и соответствующего основания увольнения с муниципальной службы неоднократно являлось предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ 5.

Так, Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного основания увольнения муниципального служащего.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом, муниципальная служба в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих специальные гарантии правовой и социальной защищенности, но и установить специальные ограничения, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста.

Вместе с тем, согласно ст. 19 Закона о муниципальной службе, допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.

Достаточно неопределенной представляется нам законодательная формулировка «продление срока нахождения на муниципальной службе». Возникает вопрос, каким образом, каким актом должно осуществляться указанное «продление срока»?

Приведем конкретный пример из практики Верховного Суда РФ 6.

***Заявитель Д. был уволен с муниципальной службы в связи с достижением предельного возраста. При этом по достижении предельного возраста трудовые отношения с ним трижды продлевались на год без заключения срочного договора.

В связи с этим Верховный Суд РФ отметил, что трудовой договор, не оформленный надлежащим образом, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя. При фактическом допущении работника к работе работодатель обязан оформить с ним трудовой договор в письменной форме не позднее трех дней со дня фактического допущения работника к работе.

Неисполнение ответчиком обязанности по письменному оформлению с работником трудовых отношений в течение трех дней с момента его фактического допуска к работе не может повлечь неблагоприятных последствий для работника. На этом основании суд восстановил Д. на службе, поскольку доказательств, свидетельствующих об истечении срока взаимного соглашения о продолжении нахождения Д. на муниципальной службе, ответчиком суду не представлено.

Таким образом, при достижении предельного возраста пребывания на муниципальной службе трудовой договор с муниципальным служащим должен расторгаться и должно заключаться новое соглашение сроком на один год.

Нельзя не коснуться и еще одной коллизии между нормами Закона о муниципальной службе и общими положениями трудового законодательства. Так, согласно ст. 58 ТК РФ, в случае, когда ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением срока его действия и работник продолжает работу после истечения срока действия трудового договора, условие о срочном характере трудового договора утрачивает силу и трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок.

Возникает вопрос, насколько применима данная норма к муниципальным служащим. Например, с муниципальным служащим, достигшим предельного возраста, заключен срочный трудовой договор. По ошибке кадровой службы его не предупредили о прекращении трудового договора, и трудовой договор не был прекращен в установленные сроки. Должен ли в этом случае трудовой договор считаться заключенным на неопределенный срок?

Следует отметить, данная проблема уже возникала на практике 7.

***Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 1 ст. 24 Закона Самарской области от 16.07.98 № 16-ГД «О муниципальной службе в Самарской области», ссылаясь на то, что в этой части данная норма противоречит ч. 4 ст. 58 ТК РФ. Указанная норма закрепляла правило об автоматическом прекращении контракта с муниципальным служащим по истечении срока его действия, не предусматривая его возобновление на неопределенный срок, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их прекращения.

Самарский областной суд заявление прокурора удовлетворил. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение отменила.

При этом Суд отметил, что на муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными специальным законодательством (в то время действовал Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»).

Нормы трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе предусматривают возможность установления особенностей, связанных с регулированием труда муниципальных служащих, в том числе это относится и к определению оснований и порядка расторжения трудового договора муниципальных служащих, прекращения муниципальной службы.

Согласно законодательству о муниципальной службе, срочный трудовой контракт заключается с лицами, достигшими предельного возраста, установленного для муниципальной службы. Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год.

Таким образом, Верховный Суд РФ пришел к выводу, что общие нормы, закрепленные в ст. 58 ТК РФ, не могут быть применены в отношении муниципальных служащих, поскольку должны применяться специальные нормы, установленные законодательством о муниципальной службе.

Другими словами, исходя из смысла специального закона, закрепляющего исключительно срочный характер трудовых отношений, указанная выше норма ст. 58 ТК РФ блокируется.

Другим не менее спорным специальным основанием увольнения муниципального служащего является прекращение гражданства РФ, приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Нужно сказать, что названное основание прекращения трудовых отношений имеет место и в законодательстве о государственной гражданской службе. Так, согласно ст. 41 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», служебный контракт с гражданским служащим расторгается со дня выхода из гражданства РФ либо приобретения гражданства иного государства. Однако в отношении муниципальных служащих законодатель пошел еще дальше: трудовой договор с муниципальным служащим подлежит прекращению и в случае получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Ранее оформление гражданином документов для выезда на постоянное жительство в другие государства являлось, пожалуй, только основанием для прекращения допуска к государственной тайне. Возникают серьезные сомнения в обоснованности и целесообразности установления таких жестких правил в отношении муниципальных служащих.

Нужно заметить, что данное основание расторжения трудового договора с муниципальным служащим пересекается с несоблюдением ограничений, связанных с муниципальной службой, которое является самостоятельным основанием увольнения. Действительно, в силу ст. 19 Закона о муниципальной службе трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

Здесь необходимо отметить следующий момент: дело в том, что многие из указанных ограничений являются самостоятельными основаниями прекращения трудового договора, предусмотренными ТК РФ. Например, предоставление подложных документов при поступлении на муниципальную службу в соответствии с положениями ст. 81 ТК РФ является основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя. Осуждение муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности муниципальной службы, согласно ст. 83 ТК РФ, представляет собой обстоятельство, не зависящее от воли сторон трудового договора, которое является основанием для его прекращения. Наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения, как основание прекращения трудового договора предусмотрено п. 8 ст. 77.

Во всех этих случаях возникает вопрос, на какую статью необходимо ссылаться при увольнении муниципального служащего по данному основанию? Представляется, что ссылку в трудовой книжке нужно делать на подп. 3 п. 1 ст. 19 Закона о муниципальной службе, поскольку данная норма является специальной по отношению к общим нормам трудового законодательства.

Согласно п. 18 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, при прекращении трудового договора по основаниям, предусмотренным иными федеральными законами, в трудовую книжку вносится запись об увольнении (прекращении трудового договора) со ссылкой на соответствующие статью, пункт такого федерального закона 8. Таким образом, при прекращении трудовых отношений с муниципальным служащим по одному из оснований, предусмотренных данной статьей, запись в трудовую книжку должна вноситься в соответствии с формулировкой данной статьи и со ссылкой на нее.

Однако в этом случае нельзя не учитывать, что при увольнении по отдельным основаниям действующим законодательством предусматриваются определенные гарантии увольняемому. Так, например, ст. 84 ТК РФ устанавливает, что в случае прекращения трудового договора вследствие нарушения предписанных законом обязательных правил его заключения работодатель выплачивает работнику месячное денежное содержание, если нарушение правил заключения трудового договора допущено не по его вине. Одним из таких нарушений по прямому указанию ст. 84 ТК РФ является заключение трудового договора на выполнение работы, противопоказанной данному работнику по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Однако ст. 13 Закона о муниципальной службе в числе ограничений, связанных с прохождением муниципальной службы, называет наличие заболевания, препятствующего поступлению на службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Соответственно, это дает возможность представителю нанимателя уволить муниципального служащего за несоблюдение ограничений, связанных с прохождением муниципальной службы. В этом случае никаких выплат муниципальному служащему не производится.

Подобное положение дел не соответствует сформулированному Конституционным Судом РФ принципу правовой определенности и приводит к нарушению прав граждан. На наш взгляд, устранение указанных дефектов требует внесения изменений в Закон о муниципальной службе, а также соответствующих разъяснений со стороны высших судебных инстанций.

1 Теория государства и права: учебник Учебник для юридических ВУЗоввузов. Под ред. Пиголкина А.С. / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: «Городец». 2003.
2 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Уучебник / . М.: «Юристъ». 2004.
3 Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 2003. С. 119.
4 См., напр.:; Постановление КС РФ от 15.07.99 № 11-П.
5 Определение КС РФ от 08.02.2001 № 45-О // Документ опубликован не был.
6 Определение ВС РФ от 16.01.2006 № 59-В05ПР-36 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 8.
7 Определение Верховного Суда РФ № 46-Г03-5 от 27.03.2003 .
8 Постановление Правительства РФ от 16.04.2003 № 225 «О трудовых книжках» // СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1539; 2004. № 8. Ст. 663.



Подписка на статьи

Чтобы не пропустить ни одной важной или интересной статьи, подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

Академия юриста компании

Академия

Смотрите полезные юридические видеолекции

Смотреть

Cтать постоян­ным читателем журнала!

Cтать постоян­ным читателем журнала

Воспользуйтесь самым выгодным предложением на подписку и станьте читателем уже сейчас

Живое общение с редакцией

Рассылка

Опрос

Вы когда-нибудь меняли предмет или основание иска?

  • Да, все прошло хорошо 30.3%
  • Нет, никогда 30.3%
  • Да, но были сложности 39.39%
Другие опросы

© Актион кадры и право, Медиагруппа Актион, 2007–2016

Журнал «Юрист компании» –
первый практический журнал для юриста

Использование материалов сайта возможно только с письменного разрешения редакции журнала «Юрист компании».


  • Мы в соцсетях

Входите! Открыто!
Все материалы сайта доступны зарегистрированным пользователям. Регистрация займет 1 минуту.

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль
×

Подпишитесь на рассылку. Это бесплатно.

В рассылках мы вовремя предупредим об акции, расскажем о новостях в работе юриста и изменениях в законодательстве.

×
Только для зарегистрированных пользователей

Всего минута на регистрацию и документы у вас в руках!

У меня есть пароль
напомнить
Пароль отправлен на почту
Ввести
Я тут впервые
И получить доступ на сайт
Займет минуту!
Введите эл. почту или логин
Неверный логин или пароль
Неверный пароль
Введите пароль